LAS POLITICAS SOCIALES Y SU IMPORTANCIA

I.    GENERALIDADES.- La palabra política[1] deriva del latín políticus y significa “Actividad de quienes rigen o aspiran a regir los asuntos públicos”; “Arte o traza con que se conducen un asunto o se emplean los medios para alcanzar un fin determinado”; u “Orientaciones o directrices que rigen la actuación de una persona o entidad en un asunto o campo determinado”. La palabra social[2] proviene del latín socialis y significa “Perteneciente o relativo a la sociedad”.

Sobre la palabra política social, Cabellas[3] dice que: “La formación terminológica de la expresión, integrada con el sustantivo política y el adjetivo social, constituye una base utilísima para encontrar la definición valedera para Política Social; de la cual podría insinuarse que constituye algo viviente, donde el cuerpo caracterizado por la acción, lo integra lo político;  y la inspiración anímica  o de fines, lo social”. Agrega que como toda disciplina pragmática, resultan posibles dos definiciones político sociales: la primera, está referida a lo práctico o arte; la segunda, a lo teórico o ciencia.

En el primero, señala: “La concepción de planes u aplicación de medidas, por el Estado y otros organismos de eficacia pública, que contribuyen a la eliminación o alivio de los antagonismos sociales e impulsan, a más del urgente remedio de angustiosas necesidades permanentes u ocasionales de índole general, el bienestar material y moral de la sociedad (…) más en especial todavía, al de los sectores de menos recursos, con el propósito adicional de fomentar el mejoramiento del nivel de vida (…). Como ciencia o exposición didáctica, la Política Social puede resumirse como el estudio, investigación y propuesta de lo concerniente a la Política Social enfocada como arte o conducción pública y a su aplicación práctica”.

Coincidimos con Gordon[4] cuando sostiene que la política social debe entenderse como aquella parte de la política general que tiene como meta especifica promover el bienestar económico-social de la población. Ello incluye el conjunto de intervenciones públicas dirigidas a asegurar a los ciudadanos un estándar mínimo de salario, alimentación, salud, vivienda e instrucción, como derecho social y no como caridad. La política social es la expresión de la solidaridad institucionalizada. Es una rama de la administración pública y una disciplina que ordena el conocimiento de lo relacionado con distintos ámbitos del bienestar social.

Según Hardy[5], en los noventa, gran parte de los países de América Latina, con los procesos de democratización y generalizadas las reformas económicas, introdujeron importantes cambios en sus políticas sociales. De la marginalidad en las que estaban colocadas en la década precedente, las políticas sociales pasaron a ocupar un creciente papel en las políticas públicas en los gobiernos de la región.

Con la realización de la Cumbre Mundial de Desarrollo Social (Copenhague, 1995) se fijaron metas que apuntaban a mejorar la calidad de vida de la población mundial. En el Perú, a inicios del segundo gobierno de Fujimori se anunció que la política social  tendría como objetivo reducir la pobreza extrema que afectaba al 20% de los peruanos, a la mitad en el quinquenio 1995-2000; para ello se implementaron algunos programas.

Parodi[6] nos revela que la evolución de la situación social del Perú entre 1994 y 1997 mostró aspectos positivos y negativos. Entre los primeros destaca la reducción del porcentaje de pobres extremos de 20% a 14.7%, el incremento en la asistencia escolar y mejora en la infraestructura de luz, agua y servicios telefónicos. También nos indica que las mejoras no llegaron a todos por igual, aumentando la desigualad regional pues la reducción de la pobreza se concentró en Lima y en los sectores urbanos, beneficiando a aquellos con mejor nivel educativo. En cuanto al sector rural, que concentra a la mayoría de pobres, nos refiere que se mantiene en situación crítica, a pesar del aumento en el gasto social.

Lo importante de la Cumbre de Copenhague, es que a partir de ese contexto se iniciaron cambios en las políticas sociales en muchos países de América Latina, cambios que se manifestaron en el incremento del gasto social, en la creación de nuevas instituciones públicas e instrumentos, con nuevas modalidades de gestión e innovaciones programáticas.

II.   ASPECTO LEGAL.- En la vigente Constitución Política (1993), no se alude a la política social; aunque en las atribuciones del Presidente se señala que le corresponde: “Dirigir la política general del Gobierno”. Igualmente, en diversos artículos de la Carta Suprema se hace mención a determinadas políticas como las siguientes:

a)    Política Nacional de Población (artículo 6º),

b)    Política Nacional de Salud (artículo 9º),

c)    Política Educativa (artículo 16º),

d)    Políticas de Fomento del Empleo Productivo (23º),

e)    Política de Fronteras (artículo 44º) y,

f)     Política Nacional del Ambiente (artículo 67º).

La Ley Nº 29158[7], Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, en su artículo 4º estipula que es  competencia exclusiva del Poder Ejecutivo: Diseñar y supervisar políticas nacionales y sectoriales”. La norma también precisa que la política general de gobierno está conformada por las políticas nacionales, que definen los objetivos, los lineamientos, los contenidos de las políticas públicas, los estándares nacionales de cumplimiento y la provisión de servicios que deben alcanzarse y supervisarse para asegurar el normal desarrollo de las actividades públicas y privadas.

La citada Ley establece que es función del Poder Ejecutivo: “Planificar, normar, dirigir, ejecutar y evaluar las políticas nacionales y sectoriales en conformidad con las políticas de Estado”, facultando al Presidente de la República, en su calidad de Jefe del Poder Ejecutivo a “Dirigir y aprobar la política General del Gobierno”.

Origen .-  El origen de los derechos sociales que han dado lugar a la aplicación de las políticas sociales, se encuentra en Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales[8], adoptado por la Asamblea General de las Naciones Unidas mediante Resolución 2200A de fecha 16-12-66 y aprobado por el Perú por Decreto Ley Nº 22129 de fecha 11-07-78, cuyo artículo 3º dispone que: “Los Estados se comprometen a asegurar a los hombres y a las mujeres igual título a gozar de todos los derechos económicos, sociales y culturales enunciados en el Pacto”. Por tanto, debe entenderse que nuestro país está obligado a respetar los derechos de toda persona referente a trabajo, sindicalización, seguridad social, protección y asistencia a la familia, nivel de vida adecuado, salud física y mental, educación y participación en la vida cultural.

Este Pacto se complementa con el Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos “Protocolo de San Salvador”[9], que fue aprobado por el  Congreso Constituye Democrático[10] por Resolución Legislativa Nº 26448 de fecha 27-12-94.

III.  IMPORTANCIA.- La política social es importante porque mejora las condiciones de vida de la población y porque contribuye a asegurar el crecimiento económico futuro de un país. Cohen y Franco[11] sostienen que la política social desempeña un papel insustituible, pero limitado porque no puede asumir por sí sola la responsabilidad de la equidad, que debe perseguirse simultáneamente con la política económica. En efecto, de acuerdo con nuestra experiencia, sabemos que todo crecimiento económico genera puestos de trabajo, por lo cual los trabajadores obtienen ingresos que les permite satisfacer sus necesidades. Este crecimiento eleva la recaudación impositiva que el Estado capta y que puede utilizar para financiar los programas sociales.

Los autores hacen una crítica a los modelos de política utilizados en América Latina, dicen que: “Tanto en el pasado como en la actualidad, las políticas sociales estuvieron y están lejos de alcanzar sus objetivos debido a que presentan notorias deficiencias en el manejo de los escasos recursos que se ponen a disposición, al mismo tiempo que muestran poca eficacia en el desarrollo de los productos que generan, lo que se traduce en un magro efecto en la situación de bienestar de las personas a quienes se dirigen”. Para superar lo anterior, sugieren mejorar el diseño de la política y de la gestión, poniendo énfasis en la formulación, evaluación, implementación y monitoreo de las políticas, programas y proyectos sociales, además de las condiciones institucionales y organizacionales necesarias para la obtención de resultados adecuados.

Gasto Social.- El gasto social es parte de la política social, que es la suma de todos aquellos gastos que realiza el Estado y que tiene una connotación social. Existen diferentes criterios sobre las partidas presupuestales que deben incluirse, aunque hay acuerdo en educación, salud y vivienda, pero discrepancias respecto a justicia y otros gastos. El gasto social en la región, ha tenido una evolución favorable porque los mayores recursos se destinaron a lo social. Se dice que en los años 90, el gasto social por habitante aumentó en 50%, pasando de 306 dólares a 540 per cápita en promedio regional, existiendo variaciones en la magnitud del gasto, según los países. Mientras que en Argentina y Uruguay superaban los 1,500 dólares por habitante, en El Salvador, Honduras y Nicaragua no alcanzaban los 100 dólares.

Los especialistas señalan que una característica típica del gasto social en la región, fue su carácter pro-cíclico que se distingue en los recursos destinados a los programas ajenos a la seguridad social, lo que implica que salud, educación y protección social en general, que vienen a ser los programas contra la pobreza, sean vulnerables. Al respecto, los economistas dicen que gastar mucho o gastar más no implica invertir bien. ¿Entonces, cómo hacerlo bien? Pues, según los entendidos, se debe mejorar la eficiencia en el uso de los recursos y en el impacto de los programas, utilizando indicadores relacionados con cada programa especifico. La relación costo-impacto, permitirá apreciar si el programa está optimizando recursos o si maximiza el impacto a menor costo.

¿Cuánto gasta el Perú en Programas Sociales?- De acuerdo a Lavado[12], en 2004 el gasto público que el Perú asignó a educación, salud y asistencia social fue de 5,5% de su PBI, una cifra significativamente menor al promedio no ponderado de 8,2% del PBI para América Latina y El Caribe. No solo fue menor el total, sino que también lo fue en cada uno de los tres sectores: en educación 3,2%; en salud 1,6% y en asistencia social 0,7%. De los 16 países que conforman la región, solo Ecuador y Guatemala gastan menos que el Perú en proporción al PBI.

La Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), en su informe sobre pobreza, señala que a agosto del 2008, el Perú es uno de los países que menos invierte en gasto social en proporción a su PBI (8,9%). Precisamente, para mejorar la eficacia de los Programas Sociales, la Comisión Interministerial de Asuntos Sociales (CIAS) a fines del 2007, concentró los 86 Programas Sociales existentes a 26. Hoy son 16 los Programas Sociales, que tienen un presupuesto asignado de S/.4, 300 millones.

Los Programas Sociales del actual Gobierno son: Provías Nacional (beneficiados 4’828,000); Electrificación rural (beneficiados más de 2’000,000); Juntos (beneficiados 417,943); Mejorando mi Pueblo (beneficiados 242,408); Pronama (beneficiados 744,867); Agua para todos (beneficiados 442,441) y Fitel (beneficiados 2’515,000).

Los Programas Sociales de otras gestiones, pero que mantienen su vigencia son: PRONAMACHCS (1981), FONCODES (1991), PRONAA (1992), Wawa Wasi (1993), COFOPRI (1996), Construyendo Perú (2001), SIS (2002) y Banco de Materiales (2007).

 Reducción de la Pobreza.- Según estimaciones de la CEPAL, entre 1990-1999, aún cuando se redujo en términos porcentuales la pobreza latinoamericana, ello no logró disminuir el volumen de personas en situación de pobreza, si bien la indigencia tuvo mejores resultados. Dado que el crecimiento demográfico fue aún mayor que la tasa en que aumentó la población pobre, el porcentaje de personas en situación de pobreza disminuyó durante la década de un 48.3% a un 43.8%, al igual que el de personas indigentes que pasó de un 22.5% a un 18.5%. En términos absolutos, el número de personas pobres en América Latina pasó de 200 a 211 millones, en tanto que los indigentes se redujeron de 93 a 89 millones en todo el Continente.

La Pobreza en el Perú.- Según el INEI[13], la pobreza en el Perú durante el año 2007 disminuyó en 5.2% respecto al 2006, al variar de 44.5% a 39.3%. La mayor disminución de la pobreza se registró en el área urbana, de 31.2% en el 2006 a 25.7% en el 2007, mientras que en el área rural disminuyó de 69.3% a 64.6%. La pobreza extrema se redujo en 2.4% en el mismo período.

En cuando al índice de pobreza de manera general, la selva fue la región que presentó la mayor disminución pasando de 56.6% el 2006 a 48.4% el 2007, es decir, una reducción de 8.2%. En la costa, la pobreza disminuyó de 28.7% a 22.6% en el mismo período, mientras en la sierra, bajó de 63.4% a 60.1%.

La región Loreto alcanzó la mayor reducción de pobreza a nivel nacional con 11.7%, seguida de Ayacucho que disminuyó en 10.2% respecto al 2006. También se registró un retroceso en el índice de pobreza en San Martín (9.8%), Huanuco (9.7%) y La Libertad (9.2%).

Los departamentos con la mayor proporción de pobres en el país son Huancavelica (85.7%), Apurímac (69.5%), Ayacucho (68.3%), Puno (67.2%) Huanuco (64.9%), Cajamarca (64.5%) y Pasco (63.4%). La reducción de la pobreza extrema en el área rural se redujo en 4.2%, mientras en la urbana fue de 4.9% a 3.5%. El estudio indica que, según la región natural, se registró una alta incidencia de pobres extremos en la sierra, con 29.3% de su población, mientras en la selva llega al 17.8% y en la costa fue de 2%.

Se destacó que influyeron en la disminución de la pobreza, por un lado, el crecimiento económico del Perú, y por otro lado, el aumento de los ingresos y del gasto de la población.

¿Y que produce la pobreza?- Para Garrido[14] la pobreza no tiene causas. Alega que lo que hace resaltar la pobreza existente es la riqueza que visualizamos día a día. En otras palabras, probablemente la dicotomía pobreza-riqueza no era tema de discusión, ni de preocupación hace tres mil años, y toma sentido recién en las primeras ciudades-estados; es recién con la formidable riqueza creada a partir -sobretodo- de la segunda revolución industrial donde se abren los ojos, y se encuentra a un enemigo común: la pobreza. Argumenta que la riqueza sí tiene causas evidentes como: la creatividad, el ingenio, la persuasión, las habilidades artísticas o atléticas, la innovación científica y tecnológica, el descubrimiento de nuevas formas de trabajo o cooperación, el esfuerzo y la inteligencia humana -por supuesto- en la explotación de la naturaleza; en general, cualquier forma de creación de valor, aunado a la cooperación y a la división del trabajo.

Sostiene que en los países “desarrollados” la riqueza ha tenido ciertos denominadores comunes, siendo uno de ellos el sistema de incentivos prevaleciente y que ese sistema ha sido el corolario de una variedad de variables, como son la calidad institucional, el respeto a la propiedad y al estado de derecho, la libertad individual y comercial, entre otros. Contradictoriamente, en los países del “tercer mundo” -notoriamente los africanos y los latinoamericanos- persisten en sistemas que atentan recurrentemente contra cualquier signo de crecimiento, desestabilizando políticamente, persiguiendo a los productivos, castigando la creatividad y el desarrollo, impidiendo la formación de capital personal, castrando cualquier sistema de estabilidad institucional.

En cambio, Cedeño Araujo[15], sostiene que la existencia del pobre es el producto de la ignorancia general de la naturaleza humana, de los mecanismos de las relaciones humanas, del ambiente indolente que le rodea, de las interesadas limitaciones de instrucción a que es sometido por los dirigentes políticos, matizados con ciertas características típicas humanas que los predisponen para la condición de pobres, como son la negligencia, inconstancia, etc. Afirma que los pobres necesitan de las oportunidades laborales que generan los ricos, y éstos necesitan que los pobres progresen para tener capacidad de consumir lo que sus industrias producen, no pudiendo existir el uno sin el otro, por lo que nuestra sociedad necesita que ambos aprendan a vivir en armonía. Refiere que cierto sector de la humanidad ha hecho de la expresión “necesidad” un ambiguo argumento de derecho adquirido, porque les han hecho creer que los autosuficientes son los culpables de sus carencias y por lo tanto tienen el deber de satisfacer sus necesidades.

Cedeño precisa que: “Un pueblo progresista tiene necesidad de oportunidades laborales para desarrollar su economía, pero cuando se induce al pueblo a esperar que el Estado resuelva sus necesidades vitales, se produce el repudio de los deberes laborales y a la manía de vivir a costa de los demás”.  Dice que se ha creado una fraudulenta necesidad que busca la autoprotección de los gobiernos paternalistas y de la sociedad organizada y que no es correcto hacer de la caridad de los demás, una artimaña para lograr las cosas sin hacer esfuerzos para merecerlo, aunque siempre habrá alguien que requiera de la caridad de sus semejantes, pero que no es ético ni moral hacer de la caritativa limosna, un medio de vida para subsanar nuestras negligencias.

Concluye sentenciando que: El trabajo es oración, pero que esa oración es más agradable a Dios cuando se trabaja por el bien del prójimo y que el hombre sólo será positivo al progreso y a la paz social trabajando, pero no sólo trabajando para su propio beneficio sino trabajando para el beneficio de sus semejantes”.

(*)   SANTIAGO GRAU LEON, abogado, con estudios de Doctorado en Derecho y Maestría en Gestión Municipal y Desarrollo Local. Asesor empresarial y Consultor en Gestión Municipal. Actual Asesor Legal de la Subgerencia de Medio Ambiente de la Municipalidad Metropolitana de Lima


[1]       Real Academia Española (2001) Diccionario de la Lengua Española, Vigésima Segunda Edición, España, pág 1219.

[2]       Ibídem, pág. 1413

[3]       Cabanellas Guillermo (1996) Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual, Tomo VI, Editorial Heliasta SRL, Buenos Aires, Argentina, pág. 305-306.

[4]       Gordon, Sara (2000) Léxico de la Política, Fondo de Cultura Económica, México, pág. 582.

[5]       Hardy, Clarisa (2004) Equidad y protección social, Desafíos de políticas sociales en América Latina, Lom Ediciones, pág. 247-251.

[6]       Parodi Trece, Carlos (2000) Perú 1960-2000 Políticas Económicas y Sociales en Entornos Cambiantes, Universidad del Pacifico, pág. 423-446.

[7]       Normas Legales, Diario Oficial El Peruano de fecha 20 de diciembre de 2007, pág. 360404-360413.

[8]       Ministerio de Justicia (2001) Compendio de Legislación Constitucional, Segunda Edición Oficial, pág. 1106-1118.

[9]       Ministerio de Justicia (2001) Constitución Política del Perú y Tratados sobre Derechos Humanos, Cuarta Edición Oficial, pág. 737-747.

[10]     Recuérdese que el denominado “Congreso Constituyente Democrático”, instalado en 1992, fue producto de la presión ejercida por la OEA contra el autogolpe del entonces presidente constitucional Alberto Fujimori quien, al erigirse en el jefe del Gobierno de Emergencia y Reconstrucción Nacional,  había ordenado la disolución del Congreso de la República y la suspensión de las actividades del Poder Judicial. El Perú pasó de un sistema democrático a un sistema dictatorial.

[11]     Cohen Ernesto, Franco Rolando, (2005) Gestión Social. Cómo lograr eficiencia e impacto en las políticas sociales, CEPAL, México, pág. 9-22.

[12]     Lavado, Pablo (2007) Desigualdad en los Programas Sociales en el Perú, CIES Consorcio de Investigación Económica y Social, Perú, pág. 15-20.

[13]     INEI, Encuesta Nacional de Hogares – ENAHO 2007

[14]    Garrido Koechlin Juan José, Fundador y Director Ejecutivo del Instituto Acción. www.institutoacción.com

[15]     Cedeño Araujo, Claudio  (1971) El Rico y el Pobre, Septrionismo, Lima.

Deja un comentario

Tu dirección de correo electrónico no será publicada. Los campos necesarios están marcados *

Puedes usar las siguientes etiquetas y atributos HTML: <a href="" title=""> <abbr title=""> <acronym title=""> <b> <blockquote cite=""> <cite> <code> <del datetime=""> <em> <i> <q cite=""> <strike> <strong>