LA ADMINISTRACION PÚBLICA REGIONAL

I.     GENERALIDADES.-  La palabra Administración[1] proviene del latín administratio, onis y significa: “Acción y efecto de administrar; casa u oficina en donde el administrador y sus dependientes ejercen su empleo”. Administración Pública significa: Organización ordenada a la gestión de los servicios y a la ejecución de las leyes en una esfera política determinada, con independencia del poder legislativo y el poder judicial”.

Cabanellas[2] dice que Administración es: “Gestión, gobierno de los intereses o bienes; en especial de los públicos”. En Administración Pública dice: “Es el Poder Ejecutivo en acción, con la finalidad de cumplir y hacer cumplir cuanto interesa a la sociedad en las actividades y servicios públicos. La administración puede ser nacional, provincial o municipal, de acuerdo con la esfera territorial de sus atribuciones. La hay también regional”.

La génesis de la existencia de una administración regional en cada departamento del país, es consecuencia de los reclamos formulados por las provincias del país. Leceta[3] nos dice que el centralismo y el abandono de las provincias, así como los planteamientos para superarlo, fueron tratados tanto por políticos como por intelectuales desde la misma época de la creación de la República. Menciona entre los intelectuales del siglo XX a Belaúnde, Mariátegui, Haya de la Torre, Romero, Castro Pozo, Basadre, Sánchez, entre otros.

Los reclamos, aunado a la voluntad política lograda en la Asamblea Constituyente, hizo posible plasmar en nuestro texto Constitucional de 1979 que el Estado sea “unitario representativo y descentralizado”, además de insertar en el Título IV De la Estructura del Estado, el Capitulo XII De la Descentralización, Gobiernos Locales y Regionales, cuyos artículos 259 al 268[4] estipulan todo lo relacionado con la formación, competencias, recursos y los órganos de gobierno de las regiones.

Se sabe que las Constituciones Políticas de 1823, 1826, 1828, 1856, 1860, 1920 y 1933 consagraron importantes aportes a la descentralización administrativa del Estado, aunque con diferentes nombres: Juntas Departamentales, Concejos Departamentales, Congresos Regionales y Gobiernos Regionales. No obstante los mandatos constitucionales e imperativos, esas instituciones no llegaron a funcionar como era de esperarse, por razones políticas, financieras y económicas.

Para suplir esa carencia de implementación, se anota que las Municipalidades Provinciales y Distritales fueron las que real y predominantemente ejercieron hasta casi las dos primeras décadas del siglo XX, la función de gobierno local y la prestación de los servicios en sus jurisdicciones; sin embargo, con la llegada de la autocracia de Leguía, y los posteriores gobiernos autocráticos de Sánchez Cerro, Benavides, Prado y Odría, la autonomía municipal fue desplazada, fortaleciéndose los diversos organismo del gobierno central en desmedro del proceso de descentralización.

En 1942, se promulga la Ley N° 9577, que facultó al Ejecutivo a constituir las Juntas o Corporaciones Departamentales de Desarrollo, personas jurídicas de derecho público interno, con autonomía económica y administrativa, que estaban dedicadas a promover la explotación de los recursos de las regiones del país, implantar y desarrollar medios de transportes y ejecutar obras públicas. Por Ley N° 12075 (1956) se dispuso el establecimiento de Juntas Departamentales de obras públicas en todo el territorio nacional.

En 1972, en pleno Gobierno Revolucionario de la Fuerza Armada, todos los organismos creados para impulsar la regionalización del país, fueron disueltos y sus recursos y patrimonios transferidos al Sistema Nacional de Movilización Social (SINAMOS). Según los objetivos de ese gobierno, en 1969 se dispuso la constitución de Direcciones u Oficinas Regionales en los Ministerios productivos y sociales, principalmente, como órganos desconcentrados de línea que aumentó el centralismo político-administrativo del régimen.

Uno de los primeros anteproyectos de Ley de Regionalización, fue propuesto en 1970 por el Instituto Nacional de Planificación, en donde se consideraba 12 regiones, que no fue aprobado por el gobierno de facto. El año siguiente, el INP presentó un proyecto denominado “Ley de Administración Regional”, que también contemplaba 12 regiones, pero tampoco fue aprobado.

Producido el cambio de gobierno (1976), nuevamente se encarga al Instituto Nacional de Planificación estudiar y proponer las regiones administrativas pilotos. El proyecto contempló tres alternativas:

a)      La primera proponía 3 regiones: Piura-Tumbes, Puno y Loreto.

b)      La segunda proponía 4 regiones: Piura-Tumbes, Puno, San Martín y la Región Loreto.

c)      La tercera proponía 5 regiones: Piura-Tumbes, Puno, San Martín, Loreto y Tacna-Moquegua.

A efecto de llevar a cabo la regionalización administrativa pendiente, el gobierno de Morales Bermúdez utiliza una nueva estrategia para su implementación, basada en la creación progresiva, selectiva y experimental de los Organismos de Desarrollo Regional mediante las llamadas regiones pilotos. Es así que, en agosto de 1975, por Decreto Ley N° 21905 constituye el primer ORDE-LORETO, que asumió las principales características y criterios contenidos para la administración regional en el anteproyecto de Ley de Regionalización Administrativa. Fue un ente desconcentrado de la función ejecutiva del Estado en el ámbito del Departamento de Loreto, gozando de amplias competencias y autonomía en el manejo de los recursos que la Ley Anual de Presupuesto le asignaba.

Al contar con un modelo de administración regional, el gobierno castrense creó 11 organismos regionales hasta el final de su período: ORDESO, ORDEPUNO, ORDENORTE, ORDETAM de ámbito propiamente regional y ODENORCENTRO, ORDELIB, ORDELAM, ORDEICA, ORDEAYACUCHO y ORDEAREQUIPA de ámbito departamental. Al culminar la década de los setenta, el Perú contaba con 12 organismos de desarrollo: 6 de dimensión regional y 6 de dimensión departamental, como entidades desconcentradas del Gobierno Central, y 12 Comités de Desarrollo Departamental de poca significación para el desarrollo regional o departamental.

Puede afirmarse que, al finalizar el gobierno militar, no logró optar políticamente por un solo modelo de administración de desarrollo de nuestra República, por el contrario, anduvo entre una opción política por la regionalización y otra por la departamentalización.

II.       MARCO CONSTITUCIONAL.- La principal norma que reguló el inicio del proceso de regionalización fue la Constitución Política, sancionada y promulgada por la Asamblea Constituyente el 12 de julio de 1979. Sin embargo, al existir criterios equivocados o interesados de los gobernantes y políticos de turno, respecto a la forma de implementar el proceso de regionalización, fue necesaria la presión de las provincias y organizaciones civiles para que nuestros políticos se vieran forzados a buscar consensos y aprobar determinadas leyes que viabilizaran la añorada regionalización.

Para que el lector tenga una idea de la voluntad política de los constituyentes de la época, se consignan los artículos contenidos en la Carta Magna de 1979, normas que han sido modificadas según los nuevos criterios surgidos entre las autoridades políticas, como se verá más adelante:

El 28 de julio de 1980, al inaugurarse el nuevo régimen democrático, Belaunde Terry dispone la entrada en vigencia de la Constitución, rigiendo las disposiciones relativas a los Gobiernos Locales, Gobiernos Regionales y las Corporaciones Departamentales de Desarrollo.

En cumplimiento de lo dispuesto en la Novena Disposición General y Transitoria de la Constitución, el gobierno constitucional expide el Decreto Supremo N° 40-80-PM constituyendo la Comisión Nacional de Regionalización, que estuvo a cargo de la elaboración del Plan Nacional de Regionalización, Plan que una vez elaborado fue puesto a consideración de la Comisión de Descentralización del Senado que dictaminó su no aprobación y remisión al Ejecutivo para su reelaboración, en especial a lo concerniente a la delimitación de las regiones.

Luego de las concertaciones con los miembros de las Comisiones Dictaminadoras de Descentralización de la Cámara de Senadores y de Diputados, el Plan Nacional de Regionalización fue aprobado por el Congreso, en su sesión de fecha 30 de mayo de 1984, convirtiéndose en la Ley N° 23878 que previó para los Gobiernos Regionales la “autonomía para la toma de decisiones en materia normativa y ejecutiva, así como en lo económico y administrativo”[5].

Los estudiosos de la regionalización, sostienen que la ley eludió la definición de las regiones y sus respectivas sedes, consideradas como elementos básicos para el proceso, lo que generó un retraso de tres años al derivar la delimitación a la Ley N° 24650, Ley de Bases de la Regionalización, que tampoco la asumió.

En 1988, en el régimen de García, se creó la primera Región denominada Región Grau y la última fue la Región San Martín, creada en agosto de 1992, en el Régimen de Fujimori. Meses antes, en abril de 1992, éste disolvió el Parlamento y mediante Decreto Ley N° 25432 normó la organización y funcionamiento de los Consejos Transitorios de Administración Regional (CTAR), disponiéndose la disolución de las Asambleas y Consejos Regionales.

Dentro de ese contexto, surge la Constitución Política de 1993, que fue elaborada por el apócrifo Congreso Constituyente Democrático, cuyos artículos dan cuenta de lo que se dispuso para descentralizar el país:

 

Como ya es historia, la administración del autócrata Fujimori fue un verdadero retroceso en el proceso de regionalización del país[6]. Afortunadamente, no todo es imperecedero, terminando abruptamente su gestión en noviembre del año 2000. Gónzales[7] nos dice que el Perú, durante los 25 últimos años, ha experimentado una serie de intentos para alcanzar una descentralización política y económica, no habiendo sido muy auspicioso sus resultados, debido a la falta de consensos para una asignación efectiva de competencias y transferencias, además de la falta de voluntad política por parte de las autoridades.

Habiéndose observado que la legislación no era la apropiada para retomar el proceso de regionalización, fue necesario aprobar la Ley N° 27680[8], denominada “Ley de Reforma Constitucional del Capitulo XVI del Título IV, sobre Descentralización, norma que modificó sustancialmente los artículos 188° al 199° de la actual Constitución Política, texto que se transcribe seguidamente:

Acorde con tal reforma, se convino en aprobar toda una normatividad que hiciera posible el proceso de regionalización, el mismo que debería ser por etapas y gradual, para efectuar una adecuada transferencia de competencias y recursos a los gobiernos regionales y locales.

 III.      LEY MARCO.- La ley que establece y norma la estructura, organización, competencias y funciones de los gobiernos regionales, definiéndola como una organización democrática, descentralizada y desconcentrada es la Ley N° 27867[9], denominada como Ley Orgánica de Gobiernos  Regionales. Dada su importancia, se precisan los detalles más relevantes de la misma:

a)     Finalidad.- Es fomentar el desarrollo regional integral sostenible, promoviendo la inversión pública y privada y el empleo y garantizar el ejercicio pleno de los derechos y la igualdad de oportunidades de sus habitantes, de acuerdo con los planes y programas nacionales, regionales y locales de desarrollo.

b)     Misión.- Es organizar y conducir la gestión pública regional de acuerdo a sus competencias exclusivas,  compartidas y delegadas, en el marco de las políticas nacionales y sectoriales para contribuir al desarrollo integral y sostenible de la región.

c)     Desarrollo Regional.- Comprende la  aplicación coherente y eficaz de las políticas e instrumentos de desarrollo económico, social, poblacional, cultural y ambiental, a través de planes, programas y proyectos orientados a generar condiciones que permitan el crecimiento económico armonizado con la dinámica demográfica, el desarrollo social equitativo y la conservación de los recursos naturales y el ambiente, orientados hacia el ejercicio pleno de los derechos de hombres y mujeres e igualdad de oportunidades.

d)     Competencias.- En el artículo 9° se fija las competencias constitucionales y en el artículo 10° las competencias exclusivas y compartidas en Educación, Salud Pública, promoción, gestión y regulación de actividades económicas y productivas, gestión sostenible de los recursos naturales, difusión de la cultura, promoción del empleo productivo, participación ciudadana, entre otras.

e)     Organización.- La estructura básica está conformada por:

-     Consejo Regional.- Es el órgano normativo y fiscalizador del gobierno regional. Está integrado por el Presidente Regional, el vicepresidente Regional y los Consejeros Regionales.

-     Presidencia Regional.- Es el órgano ejecutivo del Gobierno Regional y recae en el Presidente Regional, quien es la máxima autoridad de su jurisdicción y representante legal y titular del Pliego Presupuestal del Gobierno Regional.

-     Consejo de Coordinación Regional.- Es el órgano consultivo y de coordinación del Gobierno Regional con las municipalidades. Lo preside el Presidente Regional y lo integran los Alcaldes Provinciales y los representantes de la sociedad civil.

f)      El Consejo Regional.- Es el órgano normativo y fiscalizador del Gobierno Regional. Tiene las funciones y atribuciones que le asigna la ley. Está integrada por el Presidente Regional, el Vicepresidente Regional y los Consejeros Regionales elegidos. Se reúne según su Reglamento.

g)     Derechos y obligaciones de los Consejeros Regionales.-  Los derechos y obligaciones funcionales de los Consejeros Regionales son:

-     Proponer normas y acuerdos regionales.

-     Fiscalizar los actos de los Órganos de Dirección y Administración del Gobierno Regional u otros de interés general.

-     Integrar las Comisiones Ordinarias, Investigadoras o Especiales.

-     Asistir a las sesiones del Consejo Regional y Comisiones correspondientes con derecho a voz y voto.

-     Las demás que le sean asignadas por ley o el Consejo Regional.

h)     Presidencia Regional.- Es el órgano ejecutivo del Gobierno Regional y recae en el Presidente Regional, quien es la máxima autoridad en su jurisdicción. Es el representante legal y titular del Pliego Presupuestal. Su cargo es a dedicación exclusiva. Es elegido por un periodo de 4 años.

i)       Actos del Presidente Regional.- El Presidente Regional ejecuta sus actos de gobierno mediante Decretos Regionales. Los actos administrativos son suscritos con el Gerente General Regional y/o los Gerentes Regionales.

 j)       Vicepresidente Regional.- Reemplaza al Presidente Regional en casos de licencia concedida por el Consejo Regional, que no pueden superar los 45 días naturales al año, por ausencia o impedimento temporal, por suspensión o vacancia. Cumple las funciones de coordinación y aquellas que le son delegadas expresamente.

k)     Gerencias Regionales.- Las funciones administrativas del Gobierno Regional son desarrolladas por las Gerencias Regionales. Los Gerentes Regionales son responsables legal  y administrativamente por los actos que ejecutan en el ejercicio de sus funciones y por los que suscriben junto con el Presidente Regional.

l)       Gerente General Regional.- Es el responsable administrativo del Gobierno Regional. Es nombrado por el Presidente Regional al igual que los demás Gerentes Regionales.

m)    Sesiones y Acuerdos.- Los Gerentes Regionales sesionan bajo la presidencia del Presidente Regional. El Gerente General Regional y los Gerentes Regionales son responsables de los acuerdos que adopten y de su ejecución.

n)     Gerencias Regionales.-  Las Gerencias Regionales son:

-      Desarrollo Económico.

-      Desarrollo Social.

-      Planeamiento, Presupuesto y Acondicionamiento Territorial.

-      Infraestructura.

-      Recursos Naturales y Gestión del Medioambiente.

o)     Vacancia.- El cargo de Presidente Regional, Vicepresidente y Consejeros Regionales vacan por las causales siguientes:

-      Fallecimiento.

-      Incapacidad física o mental permanente debidamente acreditada.

-      Condena consentida o ejecutoriada por delito doloso con pena privativa de libertad.

-      Dejar de residir de manera injustificada hasta un máximo de 180 días en la Región o por un término igual al máximo permitido por Ley para hacer uso de licencia (80 horas mensuales).

-      Inasistencia injustificada al Consejo Regional, a tres sesiones consecutivas o cuatro alternadas durante un año.

p)     Gestión Regional.- La gestión del Gobierno Regional se rige por el Plan de Desarrollo Regional Concertado de mediano y largo plazo, así como el Plan Anual y el Presupuesto Participativo Regional, aprobados de conformidad con Políticas Nacionales y en cumplimiento del ordenamiento jurídico.

q)     Administración, Dirección y Supervisión.- La administración regional se ejerce bajo un sistema gerencial y se sustenta en la planificación estratégica, organización, dirección, ejecución, evaluación y control.

La dirección del Gobierno Regional está a cargo de la Presidencia Regional y las funciones ejecutivas y administrativas corresponden al Gerente General Regional y a los Gerentes Regionales, según la ley y su Reglamento de Organización y Funciones.

La supervisión de los actos de administración o administrativos, se regulan por las disposiciones legales del sistema respectivo.

r)      Promoción de la Inversión Privada.- Los Gobiernos Regionales deben crear mecanismos para promover la inversión privada nacional y extranjera dirigidos a lograr el crecimiento económico regional conforme a ley. En el marco de su competencia, otorgan concesiones y celebran cualquier otra modalidad contractual.

s)     Contrataciones y Adquisiciones.- Las contrataciones y adquisiciones que realizan los Gobiernos Regionales se sujetan a la Ley de la materia, promoviendo la actividad empresarial regional.

t)      Régimen Normativo.- Las normas y disposiciones del Gobierno Regional se adecuan al ordenamiento jurídico nacional, no pueden invalidar o dejar sin efecto normas de otro Gobierno Regional ni de los otros niveles de gobierno. Se rigen por los principios de exclusividad, territorialidad, legalidad y simplificación administrativa.

u)     Normas y Disposiciones Regionales.- Los Gobiernos Regionales, a través de sus órganos de gobierno dictan las siguientes normas y disposiciones:

v)     Publicidad de las Normas Regionales.- La norma regional de alcance general es obligatoria desde el día siguiente de su publicación en el Diario Oficial El Peruano, salvo plazo distinto señalado en la misma. También debe publicarse en el diario encargado de las publicaciones judiciales en la capital de la Región, además en el portal electrónico del Gobierno Regional.

Los acuerdos del Consejo Regional y los Decretos Regionales son publicados de acuerdo al Reglamento que dicte el Gobierno Regional y se difunden en su portal electrónico.

w)    Garantías del ordenamiento Regional.- Las Ordenanzas y Decretos Regionales pueden impugnarse mediante los mecanismos de acción de inconstitucionalidad y acción popular, respectivamente, en la vía correspondiente.

Las Resoluciones Regionales pueden impugnarse en la vía administrativa y contencioso-administrativa, con arreglo a ley. Los procedimientos administrativos en general, a nivel del Gobierno Regional, se rigen por el ordenamiento jurídico de la República.

x)     Funciones Generales.- Las funciones siguientes se ejercen con sujeción al ordenamiento jurídico establecido en la Constitución, la Ley de Bases de Descentralización y demás leyes de la República:

y)     Régimen Especial.- El régimen especial ha sido creado especialmente para la capital de la República, que no integra ninguna región. Las competencias y funciones reconocidas al Gobierno Regional son transferidas a la Municipalidad Metropolitana de Lima, la cual posee autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su competencia.

z)     Estructura del Régimen Especial de Lima Metropolitana.- Para el ejercicio de sus competencias y funciones regionales la estructura básica de la Municipalidad Metropolitana de Lima es la siguiente:

-      El Concejo Metropolitano de Lima.- Tiene las competencias y funciones del Consejo Regional, como órgano normativo y fiscalizador y las estipuladas en la Ley Orgánica de Municipalidades. Está integrado por el Alcalde Metropolitano y los Regidores Metropolitanos.

-      La Alcaldía Metropolitana.- Tiene las competencias y funciones de la Presidencia Regional como órgano ejecutivo y las que señala la Ley Orgánica de Municipalidades.

-      La Asamblea Metropolitana de Lima.- Tiene las competencias y funciones del Consejo de Coordinación Regional, como órgano consultivo y de coordinación de la Municipalidad Metropolitana de Lima. Es presidida por el Alcalde Metropolitano e integrada por los Alcaldes Distritales y por los representantes de la sociedad civil.

No cabe duda que en los últimos años el proceso de regionalización ha avanzado significativamente, pero para consolidar lo ya logrado, es necesario que se tenga en cuenta que se trata de una reforma del Estado que es de largo alcance, por lo que es conveniente que se revise permanentemente lo avanzado, para insertar las modificaciones que sean necesarias, convocando para ello a la población organizada para que participe en el desarrollo de su región.

Esa revisión permitirá enmendar aspectos importantes para que el proceso de regionalización no se desnaturalice, por lo que debe merituarse la necesidad de establecer barreras que permitan contar siempre con candidatos idóneos para asumir la administración regional. Es hora de evitar advenedizos que solo buscan medrar el presupuesto público e imponer ideologías foráneas. Busquemos la calidad total en el servicio público.

 (*)    SANTIAGO GRAU LEON, abogado, con estudios de Doctorado en Derecho y Maestría en Gestión Municipal y Desarrollo Local. Actual Asesor Legal de la Subgerencia de Medio Ambiente de la Municipalidad Metropolitana de Lima.



[1]        Diccionario de la Lengua Española (2001) Real Academia Española, Vigésima Segunda Edición, Tomo I, España, pág. 32.

[2]        Cabanellas, Guillermo (1996) Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual, Tomo I, Editorial Heliasta SRL, Buenos Aires, Argentina, pág. 167-170.

[3]        Leceta Gálvez, Humberto (2002) En “Sobre el Perú: Homenaje a José Agustín de la Puente Candamo”, Tomo II, Fondo Editorial Pontificia Universidad Católica del Perú, Lima, pág. 743-745.

[4]        Ministerio de Justicia (2005) Colección Constitucional Peruana, Tomo I, Primera Edición Oficial, Editora Perú, pág. 224-227.

[5]        Klauer, Alfonso (2002)  La República Federal de los Andes, Primera Edición, Lima, pág.11-12.

[6]        Ver Revista Actualidad Gubernamental Año II,  N° 11, setiembre 2009, pág. XIV-6 – XIV-8.

[7]        Gónzales, Alberto – Shiva, Marco (2007) Evaluando los Determinantes de la Percepción de los Beneficios de la Descentralización en Perú: Un análisis a nivel Departamental, Consorcio de Investigación Económica y Social, Lima, pág.

[8]        Normas Legales, Diario Oficial El Peruano de fecha 07-03-2002.

[9]        Normas Legales, Diario Oficial El Peruano de fecha 18-11-2002, modificada por las Leyes N° 27902,  28013, 28961 y 28968.

Deja un comentario

Tu dirección de correo electrónico no será publicada. Los campos necesarios están marcados *

Puedes usar las siguientes etiquetas y atributos HTML: <a href="" title=""> <abbr title=""> <acronym title=""> <b> <blockquote cite=""> <cite> <code> <del datetime=""> <em> <i> <q cite=""> <strike> <strong>