I. GENERALIDADES

El derogado Código del Medio Ambiente y los Recursos Naturales[1], en el artículo 101º estipulaba que el mantenimiento de la limpieza pública era obligación de todos los habitantes de las ciudades y de todo asentamiento humano, no permitiéndose a nadie arrojar a la vía pública desperdicios, desechos domésticos, industriales o residuos. Esta disposición concordaba con el artículo 104º de la Ley Nº 26842[2]Ley General de Salud, norma vigente que prohíbe a toda persona natural o jurídica, efectuar descargas de desechos o sustancias contaminantes en el agua, el aire o el suelo, sin las precauciones de depuración que señalan las normas sanitarias y de protección del ambiente.

El artículo 102º del aludido Código, disponía que era obligación del Estado, a través de los gobiernos locales, controlar la limpieza pública en las ciudades y en todo tipo de asentamiento humano, considerando las etapas de recolección, transporte y disposición final de los desechos domésticos, así como la educación de sus habitantes. Se dispuso también que la prestación del servicio de limpieza pública debía hacerse a través de los Gobiernos Locales o empresas privadas, sujetas a las normas sanitarias y exigencias técnicas de DIGESA; la clasificación de los desechos domésticos en el lugar de origen y la fomentación del reciclaje para su industrialización y reutilización.

Una década después se promulgó la Ley Nº 27134[3], Ley General de Residuos Sólidos, cuyas disposiciones recogen algunos artículos del abrogado Código. Esta nueva norma regula los derechos, obligaciones, atribuciones y responsabilidades de la sociedad en su conjunto para la gestión y manejo de los residuos sólidos, que debe estar sujeta a los principios de minimización, prevención de riesgos ambientales, protección de la salud y el bienestar de la persona humana.

El INEI[4]en su anuario sostiene que el crecimiento acelerado de la población y del proceso de industrialización, ha aumentado la generación de residuos. Aluden a que el incremento del comercio informal y la ocupación informal agudiza y hace más critico los problemas de limpieza pública, lo que, aunado a la falta de educación sanitaria y participación ciudadana, nos está conduciendo a una situación de manejo inadecuado de los residuos sólidos.

En efecto, todos sabemos que si los desechos no se manejan con cuidado y no se depositan adecuadamente, se tiende a fomentar focos infecciosos. Debemos tener en cuenta que el manejo inadecuado de los residuos sólidos contamina el aire, el agua superficial y subterránea; asimismo, degrada y contamina los suelos cuando se vierten residuos químicos y peligrosos. Todos deberían saber que muchos productos domésticos tienen componentes corrosivos, tóxicos, inflamables o reactivos, que requieren de una disposición final adecuada por ser considerados desechos domésticos peligrosos.

Para el CONAM[5], una ciudad como Lima produce tres veces más residuos sólidos domésticos por día, que la suma del total de residuos producidos por las siete ciudades con mayor producción como son Chiclayo, Arequipa, Chimbote, Cusco, Pucallpa, Piura y Trujillo. DIGESA[6] indica que la recolección de residuos sólidos en Lima y Callao está a cargo de 48 municipalidades más la empresa RELIMA[7], que administra los rellenos sanitarios: El Zapallal (800 TM/día) y Portillo Grande (1,200 TM/día). En el Callao, la empresa municipal ESLIMP-Callao atiende al centro del Callao y a los Distritos de La Punta, Carmen de la Legua y Bellavista, operando el relleno sanitario Modelo Callao (900TM/día).

DIGESA estima que en Lima Metropolitana se genera 4,100 TM/día, con una cobertura promedio de recolección cercana al 80%. Dice que apenas el 50% de esos residuos se disponen en rellenos sanitarios formalmente reconocidos por el Municipio de Lima y el Ministerio de Salud.

Botaderos.- Los botaderos son lugares de disposición inadecuada de residuos sólidos, que carecen de todo tipo de autorizaciones. Según la Municipalidad de Lima, existen 25 botaderos, de los cuales 14 son de responsabilidad municipal y 11 de responsabilidad del Sector Vivienda (residuos de escombros y construcción). Los botaderos están ubicados en: Lima Norte: San Martín de Porres 2, Carabayllo 3, Comas 1, Ancón 1, Puente Piedra 1; en Lima Sur: Chorrillos 1, Villa El Salvador 3, San Bartola 1, Pucusana 1; en Lima Este: Cieneguilla 9, San Juan de Lurigancho 1, Ate 1.

La Subgerencia de Medio Ambiente de la Municipalidad de Lima, estima que en el año 2007 los residuos sólidos del ámbito municipal (domiciliario y comercial) dispuestos en los rellenos sanitarios fueron 1,857 TM/Año, lo que significa que en los 43 Distritos de Lima Metropolitana se recolecta diariamente 5,089 TM. La Gráfica siguiente muestra el volumen de ingreso de residuos sólidos a los rellenos sanitarios durante los años 2004, 2005, 2006 y 2007, observándose una curva ascendente, lo cual denota que cada vez producimos más residuos sólidos:

El siguiente Cuadro nos muestra el volumen de los residuos sólidos generados por los Distritos de Lima, y su disposición final en los rellenos sanitarios (autorizados):

El cuadro anterior nos permite estimar que en promedio cada persona produciría 0.818 kg. de residuos sólidos por día. Sin embargo, si la distribución se hace teniendo en cuenta la población existente más la generación de residuos sólidos por día de un determinado Distrito, podemos estimar la generación per capita de residuos sólidos. El cuadro siguiente nos da una idea de la generación de residuos de algunos Distritos de Lima:

II.   LA LEY.- La Ley Nº 27314[8] 

Ley General de Residuos Sólidos, se aplica a las actividades, procesos y operaciones de la gestión y manejo de residuos sólidos, desde la generación hasta su disposición final, incluyendo las distintas fuentes de generación de dichos residuos, en los sectores económicos, sociales y de la población. Asimismo, comprende las actividades de internamiento y tránsito por el territorio nacional de residuos sólidos, no estando comprendidos los residuos sólidos de naturaleza radiactiva, cuyo control es de competencia del Instituto Peruano de Energía Nuclear.

Cuando la ley se refiere a la gestión, revela que su finalidad es el manejo integral y sostenible, mediante la articulación, integración y compatibilización de las políticas, planes, programas, estrategias y acciones de aquellos que intervienen en la gestión y el manejo de los residuos sólidos. En cuanto al manejo, precisa que toda persona, natural o jurídica, debe efectuar el manejo de los residuos sólidos sanitaria y ambientalmente adecuado y con sujeción a los principios de prevención de impactos negativos, asegurando la protección de la salud.

2.1.- Definición de Residuos Sólidos.- La ley los define como aquellas sustancias, productos o subproductos en estado sólido o semisólido de los que su generador dispone, o está obligado a disponer, en virtud de lo establecido en la normatividad o de los riesgos que causan a la salud y el ambiente. También dispone que el manejo sea a través de un sistema que incluya las siguientes operaciones o procesos:

  • Minimización de residuos
  • Segregación en la fuente
  • Reaprovechamiento
  • Almacenamiento
  • Recolección
  • Comercialización
  • Transporte
  • Tratamiento
  • Transferencia
  • Disposición final

2.2 Clasificación.- La norma clasifica a los residuos sólidos según su origen en:

  • Residuo domiciliario
  • Residuo comercial
  • Residuo de limpieza de espacios públicos
  • Residuo de establecimientos de atención de salud
  • Residuo industrial
  • Residuo de las actividades de la construcción
  • Residuo agropecuario
  • Residuo de instalaciones o actividades especiales.

2.3.- Roles.- La Ley asigna responsabilidades a los Gobiernos Regionales y Locales. A los Gobiernos Regionales[9]les precisa que deben promover la adecuada gestión y manejo de los residuos sólidos en su jurisdicción, priorizando programas de inversión pública o mixta para la construcción, puesta en valor o adecuación ambiental y sanitaria de la infraestructura de residuos sólidos, en coordinación con las Municipalidades Provinciales, además de la prestación de los servicios de residuos sólidos, para suplir o complementar la falta del mismo en cualquiera de las Municipalidades Provinciales o Distritales

A las Municipalidades Provinciales[10], les indica que son responsables por la gestión de los residuos sólidos de origen domiciliario, comercial y de aquellas actividades que generen residuos similares en su jurisdicción. Dentro de esas competencias, se encuentran las de Planificar la gestión integral de los residuos sólidos en su jurisdicción; regular y fiscalizar el manejo y la prestación de los servicios de residuos sólidos; asegurar la adecuada limpieza de las vías, espacios y monumentos públicos, la recolección y transporte de los residuos sólidos; promover la constitución de empresas prestadoras de servicios de residuos sólidos; implementar programas de segregación en la fuente, entre otras más.

2.4.- Coordinación y Concertación.- Para la gestión de los residuos sólidos municipales, la legislación dispone que las Municipalidades coordinen y concerten la gestión de los residuos sólidos, especialmente en las zonas conurbanas, en armonía con las autoridades sectoriales y las políticas de desarrollo regional. A las Municipalidades Provinciales se les obliga a realizar las acciones necesarias para implementar la disposición anterior, debiendo adoptar medidas de gestión mancomunada, convenios de cooperación interinstitucional, suscripción de contratos de concesión y cualquier otra modalidad permitida por la ley para la prestación eficiente de los servicios de residuos sólidos.

2.5.- Residuos del ámbito no municipal.- La ley estipula que los residuos sólidos no comprendidos en el ámbito de la gestión municipal, son de responsabilidad exclusiva del generador, empresa prestadora de servicios o comercializadora, operador y cualquier persona, debiendo ser el manejo seguro, sanitario y ambientalmente adecuado, de acuerdo a lo establecido en las normas legales y en las normas técnicas correspondientes.

2.6.- Residuos Sólidos Peligrosos.-  Son aquéllos que por sus características representan un riesgo significativo para la salud o el ambiente. Se considerarán peligrosos a los que presenten por lo menos una de las siguientes características: autocombustibilidad, explosividad, corrosividad, reactividad, toxicidad, radiactividad o patogenicidad.

Los daños que pueda ocasionar el manejo de los residuos sólidos peligros, obliga al responsable a reparar el daño causado. Las EPS-RS tienen responsabilidad en el manejo de los residuos peligroso, a partir del recojo del residuo. El generador, igualmente, es responsable cuando se demuestre que su negligencia o dolo contribuyó a la generación del daño, la cual se extiende durante la operación de todo el sistema de manejo de los residuos, hasta por un plazo de veinte años, contados a partir de la disposición final.

Cuando se prevea que existen riesgos significativos que puedan poner en peligro la salud de la población o la calidad ambiental, las entidades generadoras o responsables del manejo de residuos sólidos peligrosos, están obligadas a contratar una póliza de seguro que cubra las operaciones de manejo de los residuos, desde su generación hasta su disposición final.

III.  EMPRESAS PRESTADORAS DE SERVICIOS

La legislación establece que la prestación de servicios de residuos sólidos solo puede hacerse a través de las empresas  Prestadoras de Servicios de Residuos Sólidos (EPS-RS) y de las Empresas Comercializadoras de Residuos Sólidos (EC-RS)[11], las mismas que deben registrarse en la DIGESA, tener Licencias municipales y contar con un ingeniero sanitario u otro profesional con especialización y experiencia en gestión y manejo de residuos sólidos, además de poseer equipos e infraestructura idónea para su actividad.

La comercialización se realiza por las EC-RS, con excepción de los generadores del ámbito de gestión no municipal en caso que el residuo sea directamente reaprovechado por otro generador en su proceso productivo. Las microempresas y pequeñas empresas (MYPE), pueden prestar servicios de residuos sólidos y de comercialización, salvo cuando se trate de residuos peligrosos.

3.1.- Obligaciones.- Las EPS-RS y las EC-RS están obligadas a:

  • Inscribirse ante la Autoridad de Salud (DIGESA).
  • Brindar a las autoridades competentes las facilidades para el ejercicio de sus funciones de fiscalización.
  • Ejercer permanentemente el aseguramiento de la calidad de los servicios que prestan.
  • Contar con un sistema de contabilidad de costos, regido por principios y criterios de carácter empresarial.
  • Contar con un plan operativo en el que se detalle el manejo específico de los residuos sólidos, según tipo y características particulares.
  • Suscribir y entregar la Declaración Anual de Manejo de Residuos Sólidos, Plan de Manejo y Manifiesto de Manejo de Residuos, Informe de Operadores y las Notificaciones a las Autoridades sobre enfermedades ocupacionales, accidentes y emergencias sanitarias presentadas en el manejo de los residuos sólidos.
  • Manejar los residuos sólidos de acuerdo con las disposiciones legales.

3.2.- Contratos.- Los contratos[12] para la prestación de servicios municipales de residuos sólidos deben estar sujetos a criterios técnicos sanitarios y ambientales, al margen del tipo o modalidad de la contratación.

3.3.- Estudios Ambientales.- Para el desarrollo de proyectos de inversión, según corresponda, se debe presentar Estudio de Impacto Ambiental (EIA), Programa de Adecuación y Manejo Ambiental (PAMA), Declaración de Impacto Ambiental (DIA) y demás instrumentos de gestión ambiental establecidos, los mismos que deben considerar medidas para prevenir, controlar, mitigar y eventualmente reparar, los impactos negativos de los residuos sólidos.

Las estadísticas permiten inferir que cada año tendremos un mayor incremento en la generación de residuos sólidos, los cuales al degradarse producen un líquido conocido como “lixiviado[13]”, además del gas metano, que contamina el ambiente. Al respecto, la Defensoría del Pueblo[14] sostiene que los residuos sólidos poseen altas cargas patógenas y que constituyen medios adecuados para la proliferación de agentes vectores de enfermedades de alto riesgo para la salud humana, así como para el ambiente.

Frente a ese panorama, ¿Qué debemos hacer? Considero que, para mitigar los efectos de la contaminación del suelo y los cuerpos de aguas, se hace imperativo que el MINAM, ente rector del sector ambiental, en conjunción con las demás autoridades, promueva no sólo la minimización, el reaprovechamiento y la segregación de los residuos sólidos, sino también la implementación de la Política Nacional de Educación Ambiental que dispone la Ley del Sistema Nacional de Gestión Ambiental. Si no hay educación, no habrá toma de conciencia.

Para garantizar el éxito, se debe reconocer que el problema de los residuos sólidos no es de exclusiva responsabilidad de las autoridades, sino también de los ciudadanos y las empresas que prestan los servicios de residuos sólidos. Como dice Bernache[15]: “El ideal sería no generar basura y no necesitar de sitios de disposición, pero mientras nos acercamos a tal ideal, se requiere que las autoridades responsables, así como las empresas operadoras de sitios de disposición final construyan y operen sitios con mejores estándares de control de la contaminación y protección de su entorno ambiental”. Por fortuna, aún estamos a tiempo de evitar males mayores a nuestro medioambiente.


[1]       El Decreto Legislativo Nº 613, de fecha 08-09-90, que aprobó el Código del Medio Ambiente y los Recursos Naturales, fue derogado por La Ley Nº 28611, Ley General del Ambiente.

[2]       Normas Legales, Diario Oficial El Peruano de fecha 20 de julio de 1997.

[3]       Ibídem, El Peruano de fecha 21 de julio del 2000.

[4]       INEI (2008) Perú: Anuario de Estadísticas Ambientales, 2008, pág. 283-289.

[5]       El Decreto Legislativo Nº 1013 de fecha 14-05-08, que aprobó la creación, organización y funciones del Ministerio del Ambiente, dispuso la fusión del CONAM en el nuevo Ministerio.

[6]       DIGESA (2000) Programa de Vigilancia de la Gestión de los Residuos Sólidos. El Agustino, Lima.

[7]       Empresa concesionaria de la Municipalidad Metropolitana de Lima, encargada de la limpieza del Cercado de Lima.

[8]       La Ley Nº 27314, fue modificada por Decreto Legislativo Nº 1065, publicado con fecha 28-06-08.

[9]       Ver artículo 9º del Decreto Legislativo Nº 1065, publicado con fecha 28-06-08, que modificó el artículo 9º de la Ley Nº 27314, Ley General de Residuos Sólidos.

[10]     Ibídem, artículo 10º.

[11]     El artículo 27º del Decreto Legislativo Nº 1065, dispone la prestación de los servicios de residuos sólidos sólo por empresas privadas o mixtas, constituidas con mayoría de capital privado, lo cual no excluye a las empresas municipales en dicha prestación.

[12]     El artículo 29º del Decreto Legislativo Nº 1065, señala los aspectos que deben contener los contratos de prestación de servicios de residuos sólidos.

[13]     Los lixiviados concentran los metales pesados y otras sustancias peligrosas que se filtran en el subsuelo y llegan a contaminar los mantos acuíferos subterráneos y  otros cuerpos de aguas superficiales

[14]     Defensoría del Pueblo (2007) Informe Defensorial Nº 125 “Pongamos la basura en su lugar”, pág. 74-86.

[15]     Bernache Pérez, Gerardo (2006) Cuando la basura nos alcance: El impacto de la degradación ambiental, CIESAS, México, pág. 514-516.