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I.  GENERALIDADES

El vocablo Gestión[1] proviene del latín gestió-onis y significa “Acción y efecto de gestionar; Acción y efecto de administrar”. “Gestionar” significa hacer diligencias conducentes al logro de un negocio o de un deseo cualquiera. La palabra Calidad[2] proviene del latín qualitas, atis, y significa “Propiedad o conjunto de propiedades inherentes a algo, que permiten juzgar su valor”

Cabanellas[3] sobre Gestión dice: “La acción o el efecto de gestionar, administrar, desempeño de una función o cargo”. Sobre Gestionar señala que es: “Procurar prácticamente, valiéndose de diligencias, trámites, visitas, intermediarios y otros medios de información o influencia eficaces, el logro de alguna finalidad, que suele depender más o menos libremente de otro”.

La calidad y el Medioambiente son disciplinas que han ido evolucionando a lo largo del tiempo de forma separada. Si bien poseen características propias, existen numerosos métodos, técnicas de análisis de riesgo, herramientas de resolución de problemas, que son aplicados en forma análogas en las dos disciplinas.

La norma ISO[4] 9000:2000 define a la calidad como la aptitud de un conjunto de características intrínsecas para satisfacer unas exigencias, abarcando esa definición a productos y servicios, actividades, procesos, organismos y personas.

Para comprender el significado actual del término calidades conveniente hablar de la evolución histórica de ese concepto, pues a lo largo de la historia existen diferentes manifestaciones del ser humano por la calidad. En Babilonia, el Código de Hammurabi (1752 AC) estipulaba que: “Si un albañil construye una casa para un hombre, y su trabajo no es fuerte y la casa se derrumba matando al dueño, el albañil será condenado a muerte”. En Fenicia, se dice que tenían como práctica habitual cortar la mano a los que reiteradamente hacían productos defectuosos.

En las tumbas de Thebas (1450 AC) se pueden observar unos grabados que muestran como se esculpían los bloques de piedra y cómo se verificaba la calidad de ese trabajo. Los inspectores egipcios usaban unas cuerdas para verificar la longitud de los bloques de piedra, procedimiento similar al que usaban los mayas en América Central.

En la época medioeval, la fabricación y venta eran realizadas en pequeños talleres por los artesanos, que captaban directamente las quejas de los consumidores, lo que les servía para mejorar su proceso y evitar volver a cometer fallos. Miranda[5] nos refiere que con la expansión del comercio, se da un nuevo paso en la gestión de la calidad apareciendo las garantías de calidad en los contratos de venta.

Durante los siglos XVII y XVIII en las grandes ciudades emergen los gremios, que eran organizaciones de artesanos que establecían determinadas especificaciones para los materiales con que se trabajaba, para los procesos y para los productos elaborados. Con la revolución industrial de finales del siglo XVIII, se produce una paulatina incorporación de la máquina a los talleres, pero con el paso del tiempo, surgen las grandes empresas con fabricación en serie, basada en la división del trabajo, y los inspectores de calidad.

Posteriormente, los Departamentos de Calidad asumen la responsabilidad sobre la calidad del producto final, apartándose de ese trabajo a la dirección y a los trabajadores. En los primeros años del siglo XXI, la calidad dejó de ser una prioridad competitiva, para convertirse en uno de los requisitos imprescindibles para competir en los mercados. Ahora las empresas necesitan gestionar de forma eficaz no solo la calidad de sus productos, sino también sus impactos en el medioambiente y la prevención de riesgos laborales, para ser competitivas y para satisfacer los requisitos legales y las demandas cada vez más exigentes de la sociedad.

Granero[6] refiere que la gestión ambiental es un conjunto de decisiones y acciones orientadas al logro del desarrollo sostenible. Su objetivo general es aumentar los niveles de calidad ambiental, para lo cual se deben tomar medidas que eviten y corrijan las actividades que provocan una degradación del entorno, recuperando y restaurando los espacios degradados y potenciando los recursos ambientales y la capacidad de repuesta del medioambiente.

Gómez[7] explica que el objetivo del término gestión, consiste en que la sociedad disponga de una elevada calidad ambiental, con consecuencias notables en el estilo de desarrollo y en las actividades que la desarrollan. Anota que la gestión ambiental afectará a los dos elementos implicados en los problemas ambientales: al elemento activo, que son las actividades que están en la causa y que son el vehículo de desarrollo; al pasivo, que son los factores ambientales que reciben los efectos, y a las relaciones e influjos mutuos.

Agrega que los problemas ambientales no residen en su manifestación, sino el comportamiento de los agentes, de modo que la gestión ambiental debe entenderse como la conducción del sistema ambiental a través del comportamiento de los agentes implicados en ellos. Encuadra a los agentes en tres grupos: Los productores (empresas fundamentalmente), los consumidores o población en general y las autoridades y que a todos ellos afecta la gestión ambiental para mejorar su comportamiento.

Para Brú[8] la gestión ambiental, en términos socioculturales, es el proceso de toma de decisiones acerca de cómo organizar la relación de la sociedad con la naturaleza y el medio ambiente. Señala que los problemas, y con ellos las soluciones, no están en las cosas, en el medio y la naturaleza, ni en la sociedad, sino en la interface entre ambos.

Conesa[9] expresa que, con carácter general, la gestión del medioambiente se define como el conjunto de actuaciones necesarias para llevar a cabo la política medioambiental, o dicho de otra manera, para lograr el mantenimiento de un capital ambiental suficiente para que la calidad de vida de las personas y el patrimonio natural sean lo más elevado posible, todo ello dentro del complejo sistema de relaciones económicas y sociales que condiciona ese objetivo. Añade que la gestión del medioambiente comprende el conjunto de actividades, medios y técnicas tendentes a conservar los elementos de los ecosistemas y las relaciones ecológicas entre ellos, en especial cuando se producen alteraciones por impacto del hombre.

Como ya se ha señalado, el concepto de Gestión Ambiental, adolecía de ser sumamente polisémico[10], cuyo significado dependía en mucho del enfoque disciplinario. No obstante, nuestra legislación ambiental la definió como: “Un proceso permanente y continúo, constituido por el conjunto estructurado de principios, normas técnicas, procesos y actividades, orientado a administrar los intereses, expectativas y recursos relacionados con los objetivos de la política ambiental y alcanzar así, una mejor calidad de vida y el desarrollo integral de la población, el desarrollo de las actividades económicas y la conservación del patrimonio ambiental y natural del país”[11]

II.    OBJETIVOS

La calidad es un concepto muy de moda en nuestro tiempo, tanto que es común oír hablar de ella en cualquier lugar. Antes era un tema que se relacionaba más con las actividades de las fábricas. Luego pasaron a las empresas de servicios, empresas públicas, escuelas y oficinas de gobierno.

En opinión de Guajardo[12] la calidad es un conjunto de conceptos asociados con la actividad humana, del que se puede reconocer orígenes muy simples desde el hombre en las cavernas. Es una  serie de conceptos que ayudan a facilitar las relaciones interpersonales en cualquier tipo de organización y entender los procesos que transforman el medioambiente del ser humano.

La calidad no se obtiene por casualidad, sino mediante los recursos y procedimientos adecuados, es decir, a través de la gestión. La forma de obtenerla es mediante la aplicación de un sistema, en donde deben existir los recursos necesarios para que la política de la calidad sea viable y documentar el sistema para que no se pierda el esfuerzo realizado.

Toda organización, en mayor o menor medida, lleva a cabo acciones que modifican el entorno en el que se desenvuelven. Esto incluye los elementos físicos de ese entorno (agua, aire, suelo), los elementos bióticos (fauna y flora) y los elementos sociales (comunidades). Las acciones de la organización pueden mejorar o deteriorar las condiciones de ese entorno. La gestión ambiental comprende todo lo que la organización hace de manera ordenada y sistemática para reducir los factores de deterioro y potenciar los factores de mejora del ambiente, provocados por las acciones de la entidad.

Pero, ¿por qué debemos buscar la calidad de la gestión? La repuesta es simple: Hay un marcado deterioro del medioambiente debido a que el hombre, para satisfacer sus necesidades básicas de alimentación, abrigo y refugio, aunado a los procesos productivos surgidos con la revolución industrial y la sociedad de consumo masivo desde las últimas décadas del siglo XX, han hecho que hoy se consuma recursos naturales a un ritmo superior a la tasa de generación natural y que se emita contaminación en un volumen por encima de la tasa de absorción del propio sistema natural, y eso hay que evitarlo porque supone una amenaza real  la vida en nuestro planeta.

 

 

En ese sentido, Alanís[13] refiere que en la actualidad la materia ambiental ocupa un lugar fundamental en las agendas económicas, políticas, jurídicas, culturales y sociales de la mayoría de los Estados del mundo a nivel interno e internacional, abriéndose camino cada vez con más fuerza  dentro de los esquemas y estilos de desarrollo predominantes, es un esfuerzo global por revertir los procesos de deterioro acelerado no solo de los recursos naturales y el medioambiente del Planeta, sino de la calidad de vida de las personas, en todas las regiones.

Reseña que, desde el punto de vista jurídico, el derecho de todas las personas a vivir en un medioambiente sano y adecuado que permita su desarrollo integral y garantice su bienestar se ha incorporado en los catálogos positivos de derechos humanos contenidos en la mayoría de los instrumentos internacionales más recientes, así como en la mayoría de las Constituciones Políticas de los países del mundo, planteando la revisión profunda de los sistemas económicos y legales individualistas tradicionales y abriendo todo un esquema de acceso a la justicia, que responda plenamente a la exigencia de la tutela de una nueva generación de derechos denominados también de solidaridad, porque su realización efectiva requiere de la participación corresponsable y conjunta de todos los sectores y actores sociales involucrados en la gestión ambiental.

Miranda[14] nos dice que no fue sino hasta finales de los años 60 y principios de los 70 cuando surgió el primer movimiento social de preocupación por el medioambiente, reducido a una clase social muy minoritaria, y las primeras actuaciones gubernamentales dirigidas a regular el comportamiento medioambiental de los ciudadanos y las empresas.

Acota que los acontecimientos más relevantes de esa época (1972) fue la celebración de la primera Conferencia de las Naciones Unidad sobre el Medio Humano, donde se declaró que la protección de la naturaleza es un elemento clave para el bienestar social, y la publicación del informe “Los Limites del Crecimiento”, conocido también como Informe Meadows[15] en honor a su principal autor. Ese informe da la voz de alarma sobre el agotamiento de los recursos naturales, porque se estimaba que si se mantenía el crecimiento mundial demográfico y la presión  sobre la naturaleza del sistema industrial, los límites del planeta Tierra se alcanzaría en los próximos 100 años.

En los años 80, vuelve a resurgir el movimiento ecologista, motivado por la sucesión de importantes accidentes medioambientales y por el descubrimiento científico de problemas como el agujero de la capa de ozono o el deshielo de los polos.

La calidad de la gestión ambiental ¿Qué busca? Indudablemente, lo que busca es que el conjunto de impactos medioambientales causados por el producto a lo largo de todo su ciclo de vida, desde la extracción de los materiales utilizados en su composición hasta su eliminación como residuos tras el consumo humano, sean los menos inicuos al ambiente.

Algunos especialistas definen la calidad medioambiental o ecoeficiencia de un producto como: “La capacidad de satisfacer la necesidad del cliente causando, en el conjunto de su ciclo de vida, un menor daño al medioambiente que la mayoría de los productos competidores”.

No hay duda que catalogar un producto como “ecológico” es complejo porque se exige tener en cuenta todo su ciclo de vida para medir su calidad medioambiental, lo que no es fácil si se tiene en cuenta que existen dificultades tecnológicas para cuantificar los daños que un producto puede generar en la naturaleza, tanto en el presente o en el futuro.

III.   MODELOS DE GESTION

Cuando se habla de un modelo, debemos entender que se habla de una construcción teórica que pretende representar la realidad, aunque no la aprehenda completamente. Atehortúa[16] dice que la ciencia se basa en esa construcción constante de modelos, como una manera de interpretar al universo y a los sistemas naturales y sociales, e intervenirlos a partir de esa interpretación.

Con cierta frecuencia, un nuevo modelo aparece en el escenario de las ciencias, como resultado de un proceso de acumulación cualitativa y cuantitativa de conocimiento, produciendo lo que en términos de Thomas Kuhn[17] se llama “cambio de paradigma”, que rompe con algunos elementos del modelo anterior, aunque puede conservar elementos del mismo que le son valiosos.

En el caso de los modelos que representan a las organizaciones sociales, públicas o privadas, se acoge la tesis de Barley y Kunda[18], según los cuales los paradigmas se ha movido entre dos tendencias fundamentales: Los modelos de control “normativo” y los modelos de control “racional”.  Los primeros se fundamentan en la autopoiesis[19]de normas de comportamiento de los integrantes de la organización, admitidas por todos como válidas y aplicadas sobre la base de un acuerdo en que todos respetarán esas normas. Se cree que ello ha originado modelos gerenciales como el de la Teoría de las Relaciones Humanas o la Teoría de la Cultural Organizacional.

En el otro modelo, también hay unas normas de comportamiento, pero no son autoconstruidas, sino heterónomas: son imperativas y son aplicadas por la dirección de la organización o el Estado. El individuo, obligado al cumplimiento de estas normas, está sometido a la supervisión y al castigo en caso de incumplimiento. El más tradicional de estos modelos gerenciales de corte racional es la “administración científica” de Frederick Taylor, que fue el origen de la ingeniería industrial y que aun es un referente administrativo en algunas organizaciones.

Se afirma que desde finales de la década de los 90 del siglo XX, ha aparecido un tercer paradigma de modelos gerenciales, que podría ser como una síntesis dialéctica de los dos anteriores. Este paradigma está representado en los modelos de gestión “normalizados” y “estandarizados” que desde 1987 empezó a producir la Organización Internacional de Normalización (ISO) con el lanzamiento mundial de la Norma ISO 9001 sobre Sistemas de Calidad en las Organizaciones.  Conforme fue extendiéndose su uso, se hizo necesario introducir algunos ajustes y en el 2002, en su segunda revisión, se introdujeron principios como el de la participación activa del personal, las relaciones mutuamente beneficiosas con los proveedores y el liderazgo de la alta dirección.

La Normalización es una actividad que tiene por objeto establecer, ante problemas reales o potenciales, disposiciones destinadas a usos comunes y repetidos, con el fin de obtener un nivel de ordenamiento óptimo en un contexto dado, que puede ser tecnológico, político o económico. Las normas son documentos establecidos por consensos y aprobados por un organismo reconocido (ISO) que establece reglas, criterios o características para las actividades o sus resultados.

Las normas como la ISO 14001 ofrecen un lenguaje común de comunicación entre las organizaciones, la Administración y los usuarios, convirtiéndose en una herramienta fundamental para el desarrollo industrial de un país, porque sirven como base para mejorar la calidad en la gestión ambiental de la empresa, aumentando la competitividad, en los mercados nacionales e internacionales, ayudando a preservar el medioambiente.

En la actualidad existen normas para casi todo, por ejemplo, para la composición y característica de las materias primas, productos industriales, máquinas, métodos de ensayos, la gestión de la calidad, la prevención de riesgos laborales o la gestión ambiental.

La norma ISO 14000 es de una familia de normas internacionales, de aplicación voluntaria, sobre Sistemas de Gestión Medioambiental. La primera norma de esta familia fue la ISO 14001 Sistemas de Gestión Medioambiental. Especificaciones y directrices para su utilización, fue aprobada y publicada por ISO en octubre de 1996.  Esta norma ha sido sustituida por una nueve versión del año 2004.

La ISO 14001 es una norma con respecto a la cual las empresas solicitan y consiguen ser certificadas por un organismo independiente, como reconocimiento  del cumplimiento de los requisitos estipulado en el mismo. Las otras normas de la misma familia tratan áreas como la auditoría ambiental, la cualificación de los auditores, el análisis del ciclo de vida, el etiquetado ecológico o la evaluación del comportamiento medioambiental.

La norma ISO 19011: 2002 Directrices para la Auditoría de los Sistemas de Gestión de la Calidad y/o Ambiental, proporciona directrices sobre los principios, los procedimientos y los programas de auditoría, así como la competencia exigible a los auditores.

La Norma ISO 14001 recoge los requisitos relativos a la implantación de un Sistema de Gestión Medioambiental (SGMA) que permita la mejora continua en el rendimiento medioambiental de la organización. Para el desarrollo del SGMA son necesarios ciertos requisitos, para los cuales la norma no impone una metodología concreta, dando cierta libertad a las organizaciones.

Los requisitos son:

El modelo de Sistema de Gestión Ambiental  que propone la norma internacional ISO 14001 se estructura en cinco grandes módulos:

La norma se basa en el Principio de Mejora continua. El principio propone un modelo circular consistente en Planificar-Hacer-Verificar-Actuar desarrollado por Walter A. Shewhart[20] y popularizado posteriormente por Edward Deming[21]. El modelo es conocido como ciclo de Shewhart/Deming, por sus siglas en inglés PDCA o por sus siglas en español PHVA.

La implantación de un Sistema de Gestión Ambiental basado en la norma internacional ISO 14001, y por lo tanto en el principio de mejora continua, se corresponde con un sistema cíclico que va adaptándose y evolucionando con el tiempo.

En el caso del Perú, si bien se aplica la norma internacional, también existe una norma específica que regula la gestión ambiental. En efecto, la Ley Nº 28245, Ley Marco del Sistema Nacional de Gestión Ambiental[22], tiene por objeto asegurar el eficaz cumplimiento de los objetivos ambientales en las entidades públicas,  Sectoriales, Regionales y Locales, asegurando el cumplimiento de sus funciones ambientales, evitando las superposiciones, omisiones, duplicidad y vacíos.

La norma regula la constitución del Sistema Nacional, que opera sobre la base de todas las instituciones estatales que tienen competencias y funciones sobre el ambiente y los recursos naturales, precisando que el ejercicio de esas funciones se debe organizar bajo el indicado Sistema Nacional de Gestión Ambiental.

En cuanto a la gestión, la norma legal recomienda que las funciones ambientales sean ejercidas en forma coordinada, descentralizada y desconcentrada, con sujeción a la Política Nacional Ambiental, el Plan y la Agenda Nacional de Acción Ambiental y a las normas, instrumentos y mandatos de carácter transectorial.

Respecto a la Autoridad Ambiental Nacional, la legislación medioambiental prescribe que ello le corresponde al Ministerio del Ambiente, que viene a ser el ente rector del Sistema Nacional de Gestión Ambiental, conforme a lo dispuesto en el Decreto Legislativo Nº 1013[23], norma que constituye el indicado Ministerio.

(*)    SANTIAGO GRAU LEON, abogado, con estudios de Doctorado en Derecho y Maestría en Gestión Municipal y Desarrollo Local. Actual Asesor Legal de la Subgerencia de Medio Ambiente de la Municipalidad Metropolitana de Lima.


 


[1] Diccionario de la Lengua Española (2001) Real Academia Española, Vigésima Segunda Edición, Tomo 5, España, pág. 769.

[2] Ibídem, Tomo 2, pág. 272.

[3] Cabanellas, Guillermo (1996) Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual, Tomo VI, Editorial Heliasta SRL, Buenos Aires, pág. 173-174.

[4] ISO: Organización Internacional de Normalización, creada en 1947, con sede en Ginebra. Está encargada de coordinar y unificar las normas  industriales, abarcando todos los campos.

[5] Miranda Gónzales, Francisco (2007) Introducción a la Gestión de la Calidad, Delta Publicaciones Universitarias, Madrid, pág. 2-4.

[6] Granero Castro, Javier y Ferrando, Miguel (2007) Como implantar un Sistema de Gestión Ambiental según la Norma ISO14001:2004, Fundación CONFEMETAL, 2da. Edición, Madrid, pág. 11-12.

[7] Gómez  Orea, Domingo (2004) Evaluación del Impacto Ambiental, Ediciones Mundi-Prensa Libros SA, Madrid, pág. 145-147.

[8] Brú, Josepa (1997) Medio Ambiente: poder y espectáculo, Gestión Ambiental y vida cotidiana, ICARIA Editorial, Barcelona, pág. 18-19.

[9] Conesa, Vicente (1996) Los Instrumentos de la Gestión Ambiental en la Empresa, Mundi-Prensa Libros SA, Madrid, pág. 44-45.

[10] Según el DRAE: Pluralidad de significados de una palabra o de cualquier signo lingüístico, pág. 1219.

[11] Ver artículo 13° de la Ley N° 28611, Ley General del Ambiente, publicada en el Diario Oficial El Peruano de fecha 15 de octubre del 2005.

[12] Guajardo Garza, Edmundo (2003) Administración de la Calidad Total, Quinta Edición, Editorial Pax México, pág. 2-4.

[13] Alanís Ortega, Gustavo (2002) La Enseñanza del Derecho Ambiental, Universidad Iberoamericana DC, México, pág. 459-460.

[14] Ob. cit., Miranda Gónzales, pág. 150-151.

[15] Dennis Meadows, profesor investigador del Instituto Tecnológico de Massachusetts, estuvo a cargo de la dirección del Estudio sobre las tendencias y los problemas económicos que amenazan a la sociedad global, publicada en marzo de 1972, bajo el título de “Los Límites del Crecimiento”.

[16] Atehortúa Hurtado, Federico (2008) Sistema de Gestión Integral, una gestión, un solo equipo, Editorial Universidad de Antioquia, Colombia, pág. 14-20.

[17] Kuhn, Thomas (1992) La estructura de las revoluciones científicas, Fondo de Cultura Económica, México, pág. 319.

[18] Stephen Barley y Gideon Kunda, Estructura y Diseño versus lealtad y sentimientos: oleadas de ideologías de control racional y normativos en el control gerencial, CICA,  Universidad de Antioquia, Medellín, 1996.

[19] Sufijo griego que significa creación, formación, producción.

[20] Walter Shewhart (1891-1967) físico, ingeniero y estadístico norteamericano. Conocido como el Padre del Control Estadístico de la Calidad.

[21] Edward Deming (1900-1993) estadístico norteamericano. Consultor y difusor del concepto de “calidad total”.

[22] Grau, Santiago (2008) El Sistema Nacional de Gestión Ambiental, Actualidad Gubernamental, Revista de Gobierno & Cooperación Internacional, Año I, N° 2, pág. XI-5 – XI-6.

[23] Normas Legales, Diario Oficial El Peruano de fecha 14 de mayo del 2008.