I.    ANTECEDENTES

La Constitución Política de 1920, así como la Constitución Política de 1933[1], no llegaron a instituir el derecho de participación ciudadana en sus textos, no obstante existir inestabilidad política, con lo que se hubiera logrado, talvez, un Estado sólido y duradero.

La Participación Ciudadana surge con la Constitución Política de 1979[2]. En el Título I Derechos y Deberes Fundamentales de la Persona, en su Capitulo I De la Persona, el artículo 2º numeral 16 estipulaba que toda persona tenía el derecho: “A participar, en forma individual o asociada, en la vida política, económica, social y cultural de la nación”. Concordante con dicho precepto, el  artículo 64º de la misma Carta Fundamental establecía que: “Los ciudadanos tienen el derecho de participar en los asuntos públicos, directamente  o por medio de representantes libremente elegidos en comicios periódicos y de acuerdo con las condiciones determinadas por ley”.

Acorde con tal innovación, El Código del Medio Ambiente y los Recursos Naturales, aprobado por Decreto Legislativo Nº 613[3] de fecha 08 de setiembre de 1990, en su artículo VI del Título Preliminar establecía que toda persona tenía: “El derecho de participar en la definición de la política y en la adopción de las medidas de carácter nacional, regional y local relativas al medio ambiente y los recursos naturales”.

Asimismo, en el artículo 34º del derogado Código, se facultaba a la comunidad a participar “Directa o indirectamente en la definición de la política ambiental y en la ejecución y aplicación de los instrumentos de dicha política”.[4]

La actual Constitución Política de 1993[5], en su Título I De la Persona y de la Sociedad, Capítulo I Derechos Fundamental de la Persona, en su artículo 2º, numeral 17 prescribe que toda persona tiene derecho: “A participar, en forma individual o asociada, en la vida política, económica, social y cultural de la nación. Los ciudadanos tienen, conforme a ley, los derechos de elección, de remoción o revocación de autoridades, de iniciativa legislativa y de referéndum”.

Sobre el particular, el Tribunal Constitucional[6] a señalado que el derecho de participar en la vida del país: “Además de constituir un derecho fundamental asimismo, es, a su vez, una garantía institucional, en la medida en que promueve el ejercicio de otros derechos fundamentales, ya en forma individual, ya en forma asociada”.

En el Capitulo III De los Derechos Políticos y de los Deberes, la citada Carta Política, en el artículo 31º dispone que los ciudadanos: “Tienen derecho a participar en los asuntos públicos mediante referéndum; iniciativa legislativa; remoción o revocación de autoridades y demanda de rendición de cuentas. Tienen también el derecho de ser elegidos y de elegir libremente a sus representante, de acuerdo con las condiciones y procedimientos determinados por ley orgánica”.

Respecto al derecho de participación, el Tribunal Constitucional[7] ha establecido que: “El principio democrático se materializa a través de la participación directa, individual o colectiva, de la persona como titular de una suma de derechos de dimensión  tanto subjetiva como institucional (derecho de voto, referéndum, iniciativa legislativa, remoción, o revocación de autoridades, demanda de rendición de cuentas, expresión, reunión, etc.), así como su participación asociada, a través de organizaciones orientadas a canalizar el pluralismo político. Tales organizaciones son los partidos y movimientos políticos”.

 II.   ETIMOLOGIA.- 

La palabra participación[8] deriva del latín participatio-onis y significa “Acción y efecto de participar; aviso, parte o noticia que se da a alguien”. La palabra ciudadano significa “Persona considerada como miembro activo de un Estado, titular de derechos políticos y sometido a sus leyes”.

 Para Cabellas[9]ciudadanía es “Cualidad de ciudadano; vínculo político que une a un individuo con el Estado; ya por nacimiento, ya por la voluntad o residencia prolongada. También es el “Conjunto de derechos y obligaciones de carácter político” o el “Comportamiento digno, noble, liberal, justiciero y culto que corresponde a quien pertenece a un Estado civilizado de nuestros tiempos”.

III. ASPECTO CONCEPTUAL

En la década pasada, la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, FLACSO-Sede Chile, realizó el Seminario Conceptual sobre Participación Ciudadana, que se efectuó en Santiago el 30 de julio de 1997. En esa reunión se abordó sobre la definición conceptual del término participación ciudadana”, enfatizándose que al hablar de participación se referían al desarrollo de capacidades ciudadanas para incidir, en forma individual y colectiva, como clientes, como consumidores, como sujetos portadores de derechos. Decían que ese era: “Un hecho profundamente democrático, porque estamos hablando de un cierto campo que se arrebata al monopolio de los partidos, por un lado, y por otro, es un modo de acotar -porque no se deben eliminar- la fuerza y el peso de los poderes fácticos, reiterando que la participación ciudadana es un tema substancial, porque en Chile se tiene un Estado con bastante iniciativa, un mercado bastante dinámico, pero una sociedad bastante inerte”.

En México, Constantino Toto[10], expresa que: “Por regla general, cuando se habla de participación ciudadana, inmediatamente se tiende a referirla al estrecho ámbito del ejercicio del sufragio y al cumplimiento de un conjunto de obligaciones que constituyen el marco de referencia más general de las relaciones entre individuos y sistema político”.  Refiere el autor que una de las preocupaciones clásicas de la reflexión politológica y de la sociología política ha sido la búsqueda y exploración de los mecanismos de inclusión de los individuos, en tanto miembros de una comunidad política dada, en la gestión, el control y la toma de decisiones que generan esquemas vinculantes.

Para Mellado Hernández[11], la participación ciudadana es: “Una actividad orientada a la elección de los gobernantes, pero no sólo se concreta a ello sino que también contribuye a influir en las decisiones que éstos toman en nombre de la sociedad,  al mismo tiempo que ayuda para aportar ideas que contribuyan para llevar a cabo de una manera satisfactoria sus demandas. La noción de participación ciudadana se reserva a la relación que existe entre los individuos y el Estado, relación que pone en juego el carácter público de la actividad estatal”.

Añade que la “Participación cotidiana del ciudadano en decisiones y ejecución de las mismas que atañen a su vida cotidiana es la democracia participativa”. Por esa razón, refiere que la participación es un componente central de la democracia, pues suele considerarse que el primer escalón de la misma es el voto, en tanto derecho universal de los ciudadanos a elegir a sus representantes, la participación agrega a esta forma de gobierno su capacidad de ser gobierno de todos los ciudadanos”.

Atendiendo a tales razones, podemos colegir que la participación ciudadana no reemplaza la participación política, sino que tiene objetivos y acciones diferentes que otorgan un sentido pleno al concepto de ciudadanía; es decir, que más allá del derecho al voto, los habitantes serán ciudadanos en tanto tengan acceso a bienes y servicios básicos, algunos reconocidos como derechos constitucionales.

En síntesis, se puede afirmar que la participación ciudadana vendría a ser la capacidad que tiene la sociedad de involucrarse en la cosa pública para aumentar su grado de influencia en los centros de decisión y ejecución, respecto a las materias que son de su interés; aunque en nuestro país se observa un desinterés por no participar en los asuntos públicos, lo que puede deberse al creciente desprestigio de las Instituciones y de los propios Partidos Políticos. El sondeo de opinión elaborado por el IOP[12] nos puede dar una idea de la situación que vive el país:

III.  LA PARTICIPACION CIUDADANA EN LAS SOCIEDADES MODERNAS

¿Pero cómo funciona esa participación en las sociedades modernas? Diremos que funciona de acuerdo con el entorno político y con la voluntad individual de quienes deciden participar y que no hay recetas porque en cada país la participación adopta formas distintas. La respuesta podría considerar los motivos individuales de cada una de las personas que, en un momento dado, toman la decisión de participar en los asuntos públicos. Pero también se tendría que tomar en cuenta las condiciones políticas que rodean esa participación: Las motivaciones externas que empujan o desalientan el deseo de formar parte de una acción colectiva, y el entramado que forman las instituciones políticas de cada nación. La participación entendida como una relación “operante y operada”, como lo diría Hermann Heller[13], entre la sociedad y el gobierno:Entre los individuos de cada nación y las instituciones que le dan forma al Estado.

Albán Peralta[14], sobre el derecho de participación ciudadana, opina que: “Constituye un derecho fundamental recogido en la Constitución de 1993, y como tal un derecho de los individuos frente al Estado”. Agrega que resulta inconcebible una democracia que desconozca a los ciudadanos su “Derecho a intervenir en los distintitos ámbitos de la esfera pública, no solo porque ello resulta una manifestación directa de la dignidad humana, sino porque tal participación supone una garantía indispensable para la realización de otros derechos fundamentales y condición básica para el control de la actuación del Estado”.

Puede decirse, entonces, que en el ámbito político el derecho de participación ciudadana faculta a las personas para intervenir en la formación de la voluntad estatal y en los órganos e instituciones del Estado, lo que comprende el derecho a elegir y ser elegido, así como recurrir a mecanismos de participación directa de remoción o revocación de autoridades, iniciativa legislativa y referéndum.

También hay que destacar que la participación ciudadana y en particular la participación política constituyen derechos humanos reconocidos en diversos instrumentos internacionales, como es la Declaración Universal de los Derechos Humanos, que fue incorporada al ordenamiento jurídico por Resolución Legislativa Nº 13282 de fecha 19 de diciembre de 1959 y cuyo artículo 21º expresa que:”Toda persona tiene derecho a participar en el gobierno de su país, directamente o por medio de representantes libremente elegidos”.

Incluso, el artículo 30º de dicha Declaración Universal estatuye que: “Nada en la presente Declaración podrá interpretarse en el sentido de que confiere derecho alguno al Estado, a un grupo o a una persona, para emprender y desarrollar actividades o realizar actos tendientes a la supresión de cualquiera de los derechos y libertades proclamados en esta Declaración”[15].

En el caso del Perú, al haberse producido un autogolpe de Estado en 1992, y con la finalidad de dar muestras de ser no ser un gobierno autoritario, el Gobierno de turno promulgó la Ley Nº 26300, Ley de los Derechos de Participación y Control Ciudadano (1994), la cual supuestamente facultaba a los ciudadanos ha ejercer los derechos siguientes:

a)   Iniciativa de Reforma Constitucional;

b)   Iniciativa en la formación de las leyes;

c)   Referéndum;

d)   Iniciativa en la formación de dispositivos municipales y regionales; y,

e)   Otros mecanismos de participación establecidos por la presente ley para el ámbito de los gobiernos municipales y regionales.

Respecto a derechos de control de los ciudadanos,  establecía:

a)   Revocatoria de Autoridades,

b)   Remoción de Autoridades;

c)   Demanda de Rendición de Cuentas; y,

d)   Otros mecanismos de control establecidos por la presente ley para el ámbito de los gobiernos municipales y regionales.

No ajeno a su naturaleza, y dadas la intenciones de perpetuarse en el poder, el Gobierno de entonces promulgó las Leyes Nº 26592 y 26670, que restringieron el derecho al referéndum, normando que solo procedía si el pedido contaba con los dos quintos del número legal de Congresistas (38 legisladores). Recuperada la democracia, en el año 2001, se promulgó la Ley Nº 27520, que dispuso se restituya la plena vigencia de la Ley Nº 26300, Ley de Participación y Control Ciudadano, es decir que se eliminaron las cortapisas para que los ciudadanos puedan ejercer su derecho de participación libremente.

Y, como tener una democracia auténtica? Sobre el punto, Cedeño Araujo[16] plantea una tesis referente a los principios fundamentales que debe tener toda auténtica democracia: “La interrelación del ser humano con las instituciones socio-políticas del Estado originó la existencia del ciudadano. Las relaciones entre el ciudadano y el Estado comprometen beneficios mutuos. El ciudadano se compromete a respetar las leyes y el Estado a garantizar con estas leyes los derechos del ciudadano”. Por tanto, afirma que “Si el Estado no garantiza la protección de los derechos del ciudadano, estaría incurriendo en violación de los fundamentos esenciales de la democracia”.

Conceptúa que: “Es el pueblo el que hace al Estado y no el Estado el que hace al pueblo. No es lo mismo entender el ideario del predominio del Estado-Pueblo como el principio y el fin fundamental de la democracia; que creer que el Gobierno de turno, por haber sido elegido al amparo de las ideas de la democracia, pueda sustituir al Estado Pueblo”. Para una mejor comprensión de su tesis, define al Estado-Pueblo como: “La comunidad de mujeres y hombres en condición de ejercer con libertad el derecho de la autodeterminación.[17] El Estado Pueblo debe garantizar el imperio de la equidad de los deberes y derechos políticos que permita ejercitar el derecho del sufragio para elegir al Gobierno que los represente y resuelva la problemática de la gobernabilidad con una coherente política tributaria y con una administración honesta de la hacienda pública, a fin de gobernar con equidad y justicia, para cumplir y hacer cumplir los deberes y los derechos contractuales de toda la ciudadanía, sin distinciones jerárquicas, ideológicas, religiosas, sociales, económicas u otras”.

Norberto Bobbio[18], por ejemplo, ha escrito que la verdadera democracia de nuestros días ha dejado de cumplir algunas de las promesas que se formularon en el pasado y ha culpado a los partidos políticos de haberse convertido en una de las causas principales de esa desviación. Pero antes que él, otros intelectuales ya habían advertido sobre la tendencia de los partidos a convertirse en instrumentos de grupo más que en portadores de una amplia participación ciudadana. Y ahora mismo, uno de los problemas teóricos y prácticos de mayor relevancia en las democracias occidentales consiste en evitar que las grandes organizaciones partidistas se desprendan de la vida cotidiana de los ciudadanos. Al final del siglo XX, han vuelto incluso los debates sobre los mandatos imperativos que acompañaron el surgimiento de los primeros atisbos de democracia. Y han nacido también dudas nuevas sobre el verdadero papel de los partidos políticos como conductores eficaces de las múltiples formas de participación ciudadana que se han gestado en los últimos años. De ahí, que no pocos autores hayan acabado por contraponer los términos de representación y de participación como dos vías antagónicas en la construcción de la democracia. ¿Pero realmente lo son?

Para Cedeño, la democracia para estos tiempos exige que el pueblo ejercite una auténtica participación[19] y predominio soberano en el gobierno político del Estado. Exhorta que: “Si la familia no aprende a vivir en democracia, la sociedad jamás aprenderá a cultivar una auténtica democracia participativa. La población prodemocrática debe promover programas de enseñanza escolarizada y no escolarizada que enseñen los principios básicos de políticas comparadas que liberen al educando de los colegios y universidades del vil resentimiento de los politicastros que no admiten ni respetan el triunfo de los elegidos democráticamente por el Estado Pueblo. Es necesario que nuestras juventudes se capaciten y desarrollen una responsable concienciación de valores morales, éticos y cívicos del electorado para compartir responsabilidades en las organizaciones cívicas -sin obedecer consignas partidistas- para participar progresivamente como buen vecino”. Finaliza sentenciado que: “Una democracia auténtica para estos tiempos debe ser el sistema de gobierno que consagre permanentemente la soberanía del Estado Pueblo sobre el Gobierno elegido”.

En cuanto a los estímulos para que una persona participe en los asuntos colectivos, Merino[20] dice: “Es verdad que mientras más estímulos políticos reciba una persona de su entorno inmediato, más inclinaciones tendrá a participar en asuntos colectivos y más profunda será su participación. Pero esto no significa que esos estímulos producirán una especie de reacción automática de los individuos: para que se produzca la participación, es imprescindible que haya una relación entre ellos y las necesidades, las aspiraciones o las expectativas individuales”.

Al mismo tiempo, el autor recomienda tener en cuenta que, aunque esa relación opere con claridad, un exceso de estímulos puede causar un efecto contrario a la voluntad de participar, como lo han sostenido otros autores, que subrayan la relevancia de este punto: Estimular la participación no significa saturaría de mensajes y discusiones, sino hacer coincidir sus intereses individuales con un ambiente propicio a la participación pública.

En ese sentido, estimamos que el Foro del Acuerdo Nacional, creo el Grupo de Gobernabilidad (2005) con el propósito de reflexionar sobre los múltiples factores que inciden en la gobernabilidad democrática y elaborar propuestas que contribuyan a fortalecerla. Las Propuestas Generales fueron:

1.1.- Esta tarea, que compete al gobierno, a los partidos políticos y a la sociedad civil, incluyendo en ésta a los medios de comunicación, requiere el logro de la cohesión social indispensable para la estabilidad institucional. Si bien las políticas de Estado, el Pacto de Mediano Plazo por la Inversión y el Empleo, el Pacto Social de Compromisos Recíprocos por la Educación y, en general, los diferentes acuerdos adoptados por el Foro, constituyen aportes en la dirección señalada, el Grupo de Gobernabilidad considera necesario proponer diversos mecanismos que

1.2.- En ocasiones, el descontento con relación a la democracia se debe a un inadecuado nivel de información sobre cómo y con qué propósitos se ejecutan las políticas públicas o se toman decisiones en los poderes del Estado. Por ello se debe tomar en cuenta las percepciones sociales sobre diversos asuntos, por ejemplo, la relación entre la inversión privada y la satisfacción de demandas sociales; la prevención y resolución de conflictos que afectan el orden público; la relación entre la demanda urgente y la capacidad de gasto público; el conflicto entre la medicina occidental y la medicina tradicional, entre otros.

1.3.- Otro elemento, que gravita en el descontento es el incumplimiento de las promesas. Se trata tanto de las realizadas durante las campañas electorales, como de aquellas que las autoridades realizan como medio de resolver coyunturalmente algún reclamo.

1.4.- El clima de desconfianza predominante está asociado a la falta de transparencia y a la corrupción. Estas afectan al sistema político y sus decisiones y actividades, particularmente en el ámbito económico, bajo las formas de contrabando, narcotráfico, evasión tributaria, contratos fraudulentos y amañados y patrocinio indebido de intereses privados.

1.5.- Debe promoverse la participación ciudadana en los asuntos públicos. Debe fortalecerse y hacer más viables los mecanismos que han demostrado ser eficaces, como la elaboración de presupuestos participativos, la rendición de cuentas, la remoción de autoridades regionales y locales, entre otros.

1.6.- Es necesario que la política recupere credibilidad, una obligación que no sólo corresponde a los políticos. Esto será resultado no sólo de actos personales sino de una modificación sustancial de la cultura política con un alto componente ético, que tome en cuenta al ciudadano como ser humano y que obligue a acciones como: No prometer lo que no se puede cumplir, garantizar tanto el derecho a protestar como el de libre tránsito, aplicar mecanismos de solución concertada de las demandas sociales, combatir la demagogia populista que se expresa en la formulación tanto de ofrecimientos como de demandas sin sustento, adoptar decisiones racionales y sostenibles, entre otras.

Parafraseando a César Vallejo, tendremos que decir: Hay hermanos, muchísimo que hacer; para entender la dinámica de la democracia, pero un hecho irrefutable es que, sin la participación ciudadana, sencillamente la democracia no existiría.

(*)   SANTIAGO GRAU LEON, abogado, con estudios de Maestría en Gestión Municipal y Desarrollo Local y estudios de Doctorado en Derecho. Actual Asesor Legal de la Subgerencia de Medio Ambiente de la Municipalidad Metropolitana de Lima.


[1] Ministerio de Justicia (2005) Colección Constitucional Peruana, Tomo I, Primera Edición Oficial, pág. 17.

[2] Ibídem, pág. 163.

[3] La Ley Nº 28611, Ley General del Ambiente, promulgada con fecha 15-10-05, derogó el Decreto Legislativo Nº 613, que aprobó el Código del Medio Ambiente y los Recursos Naturales.

[4] Andaluz, Carlos – Valdez, Walter (1999) Código del Medio Ambiente y los Recursos Naturales, Proterra, Lima, pág. 62.

[5] Ministerio de Justicia, ob. cit. pág, 271.

[6] Gaceta Jurídica S.A. (2006) La Constitución en la Jurisprudencia del Tribunal Constitucional, Expediente Nº 0905-2001-AA, Fundamento Jurídico 5, pág. 144.

[7] Ibídem, Expediente Nº 00030-2005-AI, Fundamento Jurídico 22, pág. 324.

[8] Real Academia Española (2001) Diccionario de la Lengua Española, Vigésima Segunda Edición, España, pág 1145.

[9] Cabanellas Guillermo (1996) Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual, Tomo II, Editorial Heliasta SRL, Buenos Aires, Argentina, pág. 153.

[10] Baca Olamendi, Laura (2000) Léxico de la Política, FLACSO, México, pág. 509-510.

[11] Mellado Hernández Roberto (2001) Participación Ciudadana Institucionalizada y Gobernabilidad en la Ciudad de México, Editores Plaza y Valdés, pág. 20-21.

[12] Instituto de Opinión Pública de la Universidad Católica, Encuesta Nacional La Cuestión Política y la Democracia de fecha 14 de junio del 2008.

[13] Heller, Hermann, Teoría del Estado, Fondo de Cultura Económica, México, 1942.

[14] Albán Peralta, Walter  (2005) La Constitución Comentada Análisis artículo por Artículos, Tomo I, Gaceta Jurídica S.A., pág. 181-183.

[15] Ministerio de Justicia (2001) Constitución Política del Perú y Tratados sobre Derechos Humanos, Cuarta Edición Oficial, pág. 384.

[16] Cedeño Araujo, Claudio (1998), Una democracia para estos tiempos, Colección Lucidario Nº 065.

[17] Cedeño Araujo, Claudio (1988), en El Derecho a la Autodeterminación: “La autodeterminación es un derecho ingénito que se sustenta en el Libre Albedrío que Lo Dios concedió a todos los seres creados”, Colección Lucidario Nº 32, Pucallpa, Perú.

[18] Bobbio, Norberto (1986), El futuro de la democracia, Fondo de Cultura Económica, México, pág. 16-26.

[19] Participación: es el derecho de participar en los asuntos públicos y privados que implican deberes y derechos compartidos. Los politiqueros y politicastros, encubiertos en el argumento del “democracia representativa”, han venido excluyendo al Estado Pueblo del inalienable derecho de participación en la supervisión y fiscalización de los actos que sus representantes ejecutan sin su consentimiento.

[20]  Merino Huerta, Mauricio (1995) La Participación Ciudadana en Democracia, Instituto Federal Electoral, Cuadernos de Divulgación de la Cultura Democrática, México.