I. ANTECEDENTES

Para los romanos, el Estado era la ciudad de Roma, y posteriormente se extendió la denominación de Municipio a todas las ciudades libres que se gobernaban por sus propias leyes. El gobierno del Municipio o de la ciudad fue ejercido por los Magistrados que se llamaban ediles, cuestores y duunviros y que eran elegidos por el pueblo en comicios.

 En la Edad Media, los Municipios se constituyeron a partir del siglo VIII, teniendo como razón esencial la defensa de los pobladores o habitantes de las villas. En América, los conquistadores españoles trasplantaron sus tradiciones, costumbres y sus instituciones seculares como el Municipio. Al principio fue un organismo semiautónomo y se regía por las Ordenanzas, reales cédulas y derecho consuetudinario. Posteriormente esa semiautonomía fue restringida mediante la designación de los Corregidores y también por las facultades otorgadas a las Reales audiencias.

En el Perú, como es conocido, luego del golpe de estado por el entonces General EP Juan Velasco Alvarado[1], se suspendieron todo tipo de elecciones, incluidas las elecciones municipales. Durante 12 años, las elecciones municipales permanecieron bajo el control del régimen militar. Cuando en julio de 1980, el Presidente Constitucional Fernando Belaunde Terry asume su mandato, no solo promulgó la Constitución de 1979, sino también devolvió los diarios incautados y convocó a elecciones municipales.

Los comicios municipales se efectuaron en noviembre de ese año, obteniendo el triunfo en Lima, Eduardo Orrego del Partido Acción Popular. La legislación aplicable en dicho proceso, fue la Ley aprobada en 1892.

Luego del retorno al Estado de Derecho, los Gobiernos Locales se regularon por las siguientes Leyes Orgánicas de Municipalidades:

  • La primera Ley, aprobada el 09 de octubre de 1892.
  • La segunda Ley, aprobada por Decreto Legislativo N° 051 de fecha 16 de marzo de 1981.
  • La tercera, fue la Ley N° 23853, aprobada con fecha 08 de junio de 1984, y
  • La cuarta, fue la Ley N° 27972, aprobada con fecha 26 de mayo de 2003.

Las normas citadas, con excepción de la última, establecían que el periodo de desempeño de los cargos de alcalde y regidores era de tres años. La Ley N° 26864, Ley de Elecciones Municipales[2], en su primer artículo establecía que las elecciones municipales se realizan cada cinco años.  Por Ley N° 27734, de fecha 28-05-2003, se modificó el artículo, precisando que las elecciones municipales se realizan cada cuatro años.

Sobre el particular, la Ley N° 28607 de fecha 04-10-2005, modificó el artículo 194 de la actual Constitución Política, estableciéndose que: Los alcaldes y regidores son elegidos por sufragio directo, por un período de cuatro (4) años. Pueden ser reelegidos. Su mandato es revocable, conforme a ley, e irrenunciable, con excepción de los casos previstos en la Constitución”.

No cabe duda que, con la promulgación de la Ley N° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades, se mejoró la legislación relacionada con la administración de los Gobiernos Locales, aunque algunos puedan disentir, pero lo cierto es que se tipificó adecuadamente las competencias en exclusivas y compartidas, dejándose de lado la oportunidad de establecer una nueva tipología de municipalidades que, dada nuestra diversidad, hubiera sido importante para distinguir competencias y funciones entre municipalidades capitalinas, rurales y selváticas.

La nueva ley también precisó mejor lo relacionado con la administración municipal, indicándose que las Municipalidades deben adoptar una estructura gerencial sustentándose en principios de programación, dirección, ejecución, supervisión, control concurrente y posterior, delegándose las facultades y funciones para los instrumentos de gestión 

A diferencia de la antigua ley, la actual norma reguló apropiadamente las competencias del Concejo Municipal, facultándolo a ejercer funciones normativas y fiscalizadoras, excluyéndose las funciones administrativas[3], que en otrora generó alguna controversia debido al mal uso de esa competencia por parte de los regidores, quienes muchas veces acapararon las funciones administrativas en cuanta área o institución municipal estaba a su alcance.

II. ETIMOLOGIA

La palabra Gestión[4] proviene del latín gestió-onis y significa “Acción y efecto de gestionar” y “Acción y efecto de administrar”. Gestionar” significa hacer diligencias conducentes al logro de un fin, negocio o deseo cualquiera.

Cabanellas[5], sobre Gestión dice que es: “La acción o el efecto de gestionar, administrar, desempeño de una función o cargo”. En cuanto a Gestionar señala que es: “Procurar prácticamente, valiéndose de diligencias, trámites, visitas, intermediarios y otros medios de información o influencia eficaces, el logro de alguna finalidad, que suele depender más o menos libremente de otro”.

Sobre gestión, Asensio[6] sostiene que en política municipal, los líderes, como el militar, el sindicalista, o el publicitario, también persiguen el éxito de su gestión. Por ello sugiere que el alcalde y sus regidores, actúen estratégicamente, es decir, analizando, valorando y decidiendo el procedimiento a seguir en el curso de su acción. Dice que la estrategia es un concepto que se aplica en entornos dinámicos, en donde se parte de una situación inicial, estableciéndose los objetivos y se ejecuta una acción orientada hacia el cumplimiento y hacia el éxito final.

Agrega que la acción municipal implica gestión política gestión operativa. La gestión política consiste en proyectar y dirigir la agenda de los dirigentes en función de las necesidades de los ciudadanos, definir los objetivos de carácter público, establecer alianzas y consensos, comunicar y busca la legitimidad de la acción de gobierno. La gestión operativa, está relacionada con los medios y la organización. Eso significa poner a punto la maquinaria administrativa para que los instrumentos y los recursos estén al servicio de la organización y, ésta a su vez, al servicio de la política.

En cualquier caso, ello debe suponer que el alcalde y sus regidores, desarrollan un trabajo que se basa en conocer, analizar, diagnosticar, elegir, asignar, distribuir, actuar, evaluar, corregir, consensuar o comunicar. En otras palabras, debe colegirse que los líderes políticos, aplican una estrategia en su gestión municipal, tomando decisiones y acciones rectas y correctas.

Chandler[7] define a la estrategia como aquellas metas y objetivos que se fijan a largo plazo, para lo que se debe adoptar un curso de acción determinado, así como asignar recursos. Gracias a ello, entendemos el concepto de estrategia como un modelo permanente que da sentido al negocio o beneficio de la organización, de las metas, los objetivos, las políticas y los planes.

III. LA GESTION MUNICIPAL 

Gobernar nuestros pueblos y ciudades es una apasionante tarea en la que diariamente se ven inmersos cientos de regidores y alcaldes. En esa gestión, adoptan iniciativas y emprenden acciones desde esa administración sui géneris que son las Municipalidadesque no solo es compleja, sino que están reguladas por normas propias, con estructuras orgánicas y procedimientos administrativos peculiares.

Se afirma que la primera sociedad fue la familia y que la segunda es el pueblo o municipio. El municipio viene a ser el conjunto de todas aquellas familias que por estar en circunstancias idénticas, especiales a cada una de ellas, forman un solo todo, una comunidad distinta de cada una de los otros pueblos. Algunos sostienen que, en esa peculiaridad, radica el poder o administración municipal.

Precisamente, para administrar esas instituciones sui géneris, en el año 2003 se promulgó la Ley N° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades que en sus articulados reguló la organización, la administración, el régimen económico, las competencias y funciones especificas, los planes de desarrollo concertados, los derechos de participación y control vecinal, la transparencia fiscal y neutralidad política y, como lo ordena la Constitución Política, el régimen especial para la Municipalidad Metropolitana de Lima.

Uno de los aspectos positivos de la actual legislación, es el establecimiento del cargo de Gerente Municipala diferencia del antiguo cargo de Director Municipal, lo que nos hace deducir que el legislador ha querido que la gestión municipal no solo sea eficaz, sino también eficiente.

Otro aspecto relevante, es la definición de la estructura orgánica municipal básica que debe comprender en el ámbito administrativo a:

  • La Gerencia Municipal
  • El Órgano de Auditoría Interna (Oficina de Control Institucional)
  • La Procuraduría Pública Municipal
  • La Oficina de Asesoría Jurídica
  • La Oficina de Planeamiento y Presupuesto

Algunos especialistas critican que la actual ley municipal no haya tenido en cuenta la “experiencia de asociacionismo municipal” lograda por corredores económicos, cuencas hidrográficas, circuitos turísticos y otros. Al respecto, hay que señalar que el artículo 124 de la ley si establece la asociación de las municipalidades para la ejecución de obras o la prestación de servicios. Para regular esos alcances, se aprobaron dos leyes:

  • Ley Nº 29021[8]Ley de Promoción para la fusión de Municipios Distritales, que establece normas de promoción para la fusión voluntaria de municipios distritales con arreglo a la Ley Nº 27795, Ley de Demarcación y Organización Territorial.
  • Ley N° 29029[9]Ley de la Mancomunidad Municipal, que aprobó el marco jurídico para el desarrollo y promoción de las relaciones de asociatividad municipal, definiendo que la mancomunidad es el acuerdo voluntario de dos o más municipalidades, colindantes o no, que se unen para la prestación conjunta de servicios y ejecución de obras, promoviendo el desarrollo local, la participación ciudadana y el mejoramiento de la calidad de los servicios a los ciudadanos.

Algo que sorprende en la vigente norma, es lo que estipula en su artículo 32, en donde deja entrever que la Gestión Municipal está referida solamente a la prestación de los servicios públicos locales, los que pueden ser de gestión directa o gestión indirecta. Al parecer, ese criterio ha sido recogido de la anterior Ley Orgánica, cuyo artículo 53 también se refería a la prestación de los indicados servicios.

SISTEMA DE GESTION 

No obstante, tales regulaciones, entendemos que la administración municipal implica todo un sistema de gestión gerencial. Según el diccionario de la Real Academia, Gerente: “Es la persona que lleva la gestión administrativa de una empresa o institución”. Para la comunidad, la única forma de lograr que las municipalidades sean eficientes, es que sean administradas o gerenciadas no solamente por funcionarios competentes y honestos, sino también como si fueran empresas privadas.

El asunto no es tan simple como se supone, porque en la gestión empresarial se habla del Sistema de Gestión que implica una actividad que consiste en guiar a la empresa hacia sus objetivos, posibilitando la contribución a los mismos de sus integrantes, controlando que las acciones se correspondan con los planes trazados previamente. Esta gran labor de gestión puede ser concebida como un proceso continuo o conjunto de tareas interrelacionadas cíclicamente en una secuencia lógica integrada por:

  • La Planificación, que consiste en decidir con antelación qué se desea conseguir y cómo va a lograrse, para lo cual se formulan previsiones, se fijan objetivos y se determinan las estrategias para alcanzarlos.
  • La autoridad, que constituye el conjunto de pautas de actuación, el proceso de influencia para gestionar acciones formales y no formales de trabajo condicionadas a nivel organizacional, social e individual, para lograr los objetivos trazados.
  • El control, que es la función de regulación que corrige las desviaciones detectadas respecto a los objetivos, tomando como referencia la planificación.

Laborda[10] expresa que la complejidad de la labor de gestión es evidente, ya que supone estar continuamente afrontando problemas que hay que resolver, por lo que el directivo está constantemente recibiendo, interpretando y evaluando información, y tomando decisiones en un contexto de incertidumbre, bajo presiones internas y externas, y asumiendo una gran responsabilidad, ya que tiene en sus manos el éxito o fracaso de la empresa.

También nos dice que las organizaciones triunfan o fracasan no solamente por diseñar buenos o malos planes, sino también por lograr que se hagan realidad. Planear adecuadamente las futuras acciones de una organización es una fase sumamente importante para poder orientar y guiar, de forma eficiente y eficaz, las tareas a desarrollar por los miembros de una organización, pero carece de sentido sin la coordinación y guía de los esfuerzo individuales orientados hacia la consecución de los objetivos organizacionales, ya que lograr que todos y cada uno de sus miembros ofrezcan lo mejor de sí mismos será obra de quien orienta las acciones reales, conforme al plan previamente definido, de modo tal que el resultado sea la suma de los esfuerzos individuales de las partes que han intervenido.

Para lograrse aquello, es importante la dirección. Si en una organización faltara la dirección de las acciones que orienten los planes, cada miembro se sentiría libre para hacer lo que quisiera, para colaborar cuándo, cuánto y cómo le parezca, lo que generaría el caos y la pérdida de lo planeado. La función de dirección se relaciona con las actividades que desarrolla un directivo, con el objetivo de influir sobre sus colaboradores o miembros de una organización para que su accionar contribuya al logro de los objetivos organizacionales.

Otra forma de lograr los objetivos es implementar un sistema de supervisión y control, para mantener a la organización en condiciones de funcionar correctamente, asegurando la consecución de los objetivos en los plazos oportunos, con economía de medios y manteniendo motivado al grupo humano. Para que ese control sea efectivo, debe tener en cuenta mínimamente los principios siguientes:

MEJORA CONTINUA

Administrar una organización implica reconocer que también se trata de una actividad creativa, sobre todo cuando se tiene que hacer algo frente a problemas nuevos, lo que es frecuente en las situaciones actuales que les toca vivir a las organizaciones, pues están inmersas en un entorno cambiante, convulso y turbulento. Los nuevos problemas requieren de nuevas soluciones y también de administradores creativos e imaginativos.

Toda organización, para ser sustentable en el tiempo, debe centrar su accionar en la satisfacción de necesidades y expectativas del cliente (ciudadano), obligándose a preocuparse por algo más que la simple identificación de desviaciones, analizándolas y aprendiendo permanentemente de ellas para orientar con imaginación y creatividad un camino de “mejora continua”, con el objetivo de tratar de superar las expectativas del cliente (ciudadano).

En ese sentido, el control debe entenderse como un proceso que no sólo debe buscar la solución a los problemas y errores que detecta, sino básicamente facilitar y hacer posible el camino de la mejora continua en los procesos y acciones de la organización como lo indica la norma ISO 9004/2001: “La mejora continua debe ser un objetivo permanente de la organización”.

Esto significa que las acciones correctivas se deben tomar de manera continua, para mejorar las prestaciones y características de los bienes y servicios que entrega una organización, así como para incrementar la eficacia y eficiencia de los procesos utilizados para producirlos y entregarlos. El principio de la continuidad permite hacer posible una gran transformación a partir de mejoras marginales permanentes.

La mejora continua es un concepto relativamente nuevo para las organizaciones de nuestro medio. Es originario de Japón y traducido al inglés es kaizen. Según el autor Ishikawa “Cuando tratamos de ejercer el control, la mejora ocurre de forma natural; cuando tratamos de efectuar la mejora, comprendemos de forma natural la importancia del control”. La mejora continua implica un cambio de rutina, de conductas y, por lo tanto, un cambio de la cultura organizacional imperante. Tiene que ver con la realización continuada de mejoras en todos los procesos y direcciones del accionar organizacional, buscando básicamente internalizar en las personas una actitud mental de permanente observación y búsqueda de aquellas tareas, situaciones o procesos susceptibles de ser mejorado o perfeccionados.

CALIDAD TOTAL

Por otra parte, el enfoque orientado a la mejora continua, significa que el control es responsabilidad de todos los involucrados en un proceso, porque la calidad de los bienes y servicios de una organización involucra el compromiso de control y de mejora de todos sus miembros en todos los sectores de la organización para dar sustento al concepto de “control de la calidad total”, conocida por sus iniciales TQC de la expresión inglesa Total Quality Control, término planteado en 1961 por Armand Feigenbaum.

Podrán nuestros gobiernos locales ejecutar una gestión con calidad total? Al parecer, esa es una labor muy difícil para la mayoría de municipalidades debido a que las más de las veces, no planifican la gestión a realizar. Otro aspecto relevante es la carencia de personal competente en los cargos directivos, así como el sobredimensionamiento del personal administrativo y auxiliar.

Durante las dos últimas décadas, diversas instituciones nacionales han realizados

Innumerables eventos académicos para promover un cambio en la forma de gestión de los gobiernos locales. Para ello se requiere de un buen desempeño del factor humano. En el Libro “En busca de la excelencia”[11]se concluye que lo que explica el éxito de muchas grandes empresas de EE. UU. es, principalmente, su buena dirección y la alta motivación del personal. El factor explicativo principal de la excelencia institucional es el buen desempeño del factor humano.

Las Municipalidades en donde se ha observado que funcionan bien es que ha habido una moderna y dinámica dirección. ¿Qué conductas caracterizan a esos directivos exitosos? La voluntad irrenunciable de conseguir resultados, para lo cual despliegan dotes impresionantes de iniciativa, trabajo, tenacidad y creatividad asumiendo constantes riesgos.

Dos cualidades adicionales del buen alcalde son el sentido de lo público, que es la honradez, y la capacidad negociadora para obtener recursos y apoyo a su gestión de otros agentes locales e institucionales.

El otro lado de la moneda, es la deficiente calidad de la gestión municipal. Una muestra de esa deficiencia nos lo proporciona el Ministerio de Economía y Finanzas al señalar la pobre ejecución presupuestal que han tenido los 43 Distritos de Lima, que han invertido sólo el 25.8% de su presupuesto durante el primer semestre del año 2009, lo que equivale a S/.294 millones de un total de S/.1,139.000 millones.

Justamente, para que aquellos funcionarios municipales tenga éxito en la gestión, es necesario que recurran a la Ciencia de la Administración[12], que se encarga de analizar una situación determinada, de cómo dar solución a los problemas que esa situación plantea, de cómo llevar a cabo esa solución, siguiendo los mandatos de un jefe (Gerente Municipal), que sabe trabajar a través de otras personas y aprovechar sus habilidades, sus conocimientos, de cómo vigilar, a lo largo del tiempo, el posible cambio de la circunstancia que dio lugar a la acción y de cómo proponer nuevas soluciones que se adapten a los posibles cambios que hayan sufrido.

Esta Ciencia, que es tan vieja como la historia, se cree que nació la primera vez que el hombre tuvo que conducir, dirigir o conseguir un fin mediante el trabajo de otros que aceptaban su jefatura. Incluso, se señala que los últimos 100 años, al haber asistido a un florecimiento del trabajo en colaboración, en grandes organizaciones, se ha dado un impulso sin precedentes a esta ciencia.

Las teorías desarrolladas por la Ciencia de la Administración y la gestión pública han vinculado el proceso de modernización de las administraciones a la introducción de lógicas empresariales en el sector público, buscando adoptar nuevas formulas de gestión más ágiles y flexibles.

Los especialistas argumentan que la diferencia entre gerencia privada y gerencia pública hace relación más con los objetivos y metas institucionales específicas de cada entidad que con técnicas o estilos propios de los ámbitos público privado.  Se explica que era común en el pasado establecer que el gerente privado buscaba el excedente económico y el público el beneficio social. Hoy se asiste a un acercamiento de objetivos y medios de ambos tipos de gerencia.

Por una parte, en la empresa privada se ha pasado de una simple búsqueda de la maximización del beneficio económico a una creciente preocupación por la calidad del producto y el servicio al cliente. En la Gerencia pública, antes se perseguía la extensión del servicio, en tanto que ahora también se valora la calidad, porque los consumidores no están dispuestos a aceptar costosos y deficientes servicios públicos.

Para tener una gestión de calidad, se recomienda que el gerente público sea un organizador de la cooperación entre agentes institucionales y sociales diversos. Yaeger[13] hace una descripción esquemática de las habilidades mínimas que debe tener un buen gerente público:

 “Ser capaz de cumplir con la norma burocrática inevitable sin sucumbir ni desesperar ante ella, tener gran creatividad e imaginación para buscar espacios y recursos para sus propias iniciativas productivas, pero sobre todo, no perder de vista la finalidad institucional central que consiste en servir a la ciudadanía, particularmente a los grupos más pobres”.


[1] El 3 de octubre de 1968, el General EP Juan Velasco Alvarado dio un golpe de estado, derrocando al entonces Presidente Constitucional Arq. Fernando Belaúnde Terry. Constituyó y presidió el Gobierno Revolucionario de las Fuerzas Armadas, que se dice fue de tendencia socialista. El 29 de agosto de 1975 fue derrocado por el General EP Francisco Morales Bermúdez, falleciendo el 24 de diciembre de 1977.
[2] Normas Legales, Diario Oficial El Peruano de fecha 14-10-1997.
[3] El artículo 17 de la derogada Ley N° 23853, señalaba esas facultades a los regidores de una comuna.
[4] Real Academia Española (2001), Diccionario de la Lengua Española, Vigésima Segunda Edición, España, pág. 769.
[5] Cabanellas Guillermo (1996) Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual, Tomo IV, Editorial Heliasta SRL, Buenos Aires, pág. 173-174.
[6] Asensio Romero, Pedro (2006) El Libro de la Gestión Municipal, claves de éxitos para políticos y directivos locales, Ediciones Díaz de Santos, Madrid, pág. 5-7.
[7] Chandler, Alfred, autor de Strateg and Structure (1962) trabajo de investigación sobre los cambios de organización y estrategia de algunas de las principales empresas norteamericanas.
[8] Normas Legales, Diario Oficial El Peruano de fecha 20-05-2007
[9] Ibídem, El Peruano de fecha 29-05-2007
[10] Laborda Castillo, Leopoldo (2004) Fundamentos de Gestión Empresarial – Teoría y práctica desde un enfoque sistémico, Valletta Ediciones, Buenos Aires, pág. 183-213
[11] Rosales, Mario (1999) Gerencia Pública, Liderazgo y Administración Municipal, ESAN, Proyecto de Desarrollo de Gobiernos Locales, pág. 399-400.
[12] Muñoz Machado, Andrés (1999) La Gestión de la Calidad Total en la Administración Pública, Ediciones Díaz de Santos, Madrid, pág. 4-5.
[13] Director de la Oficina de Vivienda y Desarrollo Urbano para Sudamérica de USAID.